EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
EDUSKUNNALLE 3
EDUSKUNNALLE
Eduskunnan oikeusasiamiehenä on toiminut vuonna
2005 allekirjoittanut oikeustieteen lisensiaatti Riitta-
Leena Paunio. Olen toiminut oikeusasiamiehenä
1.1.2002 alkaen. Eduskunta valitsi minut 1.12.2005
tähän tehtävään uudelleen nelivuotiskaudeksi
1.1.2006–31.12.2009. Tehtävää hoitaessani olen virkavapaana
eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian
kansliapäällikön virastani.
Apulaisoikeusasiamiehinä ovat toimineet varatuomari
Ilkka Rautio 30.9.2005 saakka ja hänen jälkeensä oikeustieteen
tohtori Jukka Lindstedt, jonka eduskunta
valitsi 22.9.2005 tähän tehtävään nelivuotiskaudeksi
1.10.2005–30.9.2009. Toisena apulaisoikeusasiamiehenä
on toiminut oikeustieteen tohtori, varatuomari
Petri Jääskeläinen, jonka eduskunta valitsi 28.2.2006
uudelleen apulaisoikeusasiamieheksi nelivuotiskaudeksi
1.4.2006–31.3.2010. Jääskeläinen on toiminut
apulaisoikeusasiamiehenä 1.4.2002 alkaen. Tehtävää
hoitaessaan hän on virkavapaana valtionsyyttäjän virastaan
Valtakunnansyyttäjänvirastosta. Lindstedt on
puolestaan virkavapaana oikeusministeriön lainsäädäntöneuvoksen
määräaikaisesta virkasuhteesta.
Oikeusasiamies antaa joka vuodelta eduskunnalle
kertomuksen toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja
lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista (perustuslain
109 §:n 2 mom). Kertomuksessa tulee kiinnittää
huomiota myös julkisen hallinnon ja julkisten tehtävien
hoidon tilaan ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen
(eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun
lain 12 §:n 1 mom).
Eduskunnalle nyt annettava kertomus vuodelta 2005
sisältää oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten
puheenvuorot, katsauksen kertomusvuoden toimintaan,
jakson perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta,
jakson telepakkokeinojen käytön valvonnasta sekä
asiaryhmittäisen kuvauksen laillisuusvalvonnasta.
Näissä katsauksissa kuvataan esillä olleita kysymyksiä,
viranomaistoiminnassa ja julkisten tehtävien hoidossa
esiintyneitä puutteita sekä oikeusasiamiehen
ja apulaisoikeusasiamiesten kannanottoja. Yleiskatsauksiin
sisältyy lisäksi joitakin keskeisiä tietoja laillisuusvalvontaan
vaikuttavista, jo toteutetuista tai suunnitelluista
lainsäädännöllisistä muutoksista sekä tarkastustoiminnasta.
Perustuslain 109 §:n 2 momentin mukaisesti annan
kunnioittavasti eduskunnalle kertomuksen oikeusasiamiehen
toiminnasta vuodelta 2005.
Helsingissä 8.3.2006
Oikeusasiamies Riitta-Leena Paunio
Kansliapäällikkö Jussi Pajuoja
RIITTA-LEENA PAUNIO
Pitäisikö perusoikeusloukkaukset
hyvittää?
Ihmisoikeuksien suojelemiseen katsotaan kuuluvan
oleellisena osana julkisen vallan vastuu ihmisoikeusloukkausten
hyvittämisestä. Loukkaukset tulee mahdol -
lisuuksien mukaan estää, ne tulee selvittää, virheet tunnustaa
ja niiden seuraamukset hyvittää kansallisella tasolla.
Näkemys on korostunut viime vuosina Euroo pan
ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännössä sen
soveltaessa Euroopan ihmisoikeussopimuk sen määräyksiä.
Myös Euroopan yhteisöjen oikeu den kautta valtion
vahingonkorvausvastuun merkitys on kasvanut.
Myös kansalliset perusoikeusloukkaukset pitäisi mielestäni
hyvittää. Vastaukseni otsikon kysymykseen on
siis myönteinen. Vaikeampi on sen sijaan vastata siihen
kysymykseen, mitkä loukkaukset tulisi hyvittää,
miten tämä voisi tapahtua ja voisiko oikeusasiamiehellä
laillisuusvalvojana olla jokin rooli perusoikeusloukkausten
hyvittämisessä. Pohdin näitä kysymyksiä
tässä puheenvuorossani.
ESIMERKKINÄ OIKEUDENKÄYNNIN VIIPYMINEN
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan
jokaisella, jonka sopimuksessa tunnustettuja oikeuksia
ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas
kansallinen oikeussuojakeino. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on asettanut valtioiden toiminnalle
tässä suhteessa viime vuosina aikaisempaa tiukempia
vaatimuksia.
Oikeudenkäyntimenettelyn viivästykset ovat olleet ihmisoikeustuomioistuimessa
paljon esillä. Kansallisia
oikeussuojakeinoja on arvioitu muun muassa juuri
näissä asioissa ihmisoikeustuomioistuimen soveltaessa
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Sen mukaan jokaisella
on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen
ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa
ja puolueettomassa tuomioistuimessa
silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan
tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.
Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä tätä
artiklaa on tulkittu siten, että myös monet hallintooikeudelliset
oikeudet ja velvollisuudet kuuluvat sen
soveltamisalan piiriin.
Vuonna 2000 ihmisoikeustuomioistuin edellytti ensimmäisen
kerran (Kudla v. Puola), että kansallisen oikeusjärjestelmän
tulee tarjota tehokkaat oikeussuojakeinot
oikeudenkäynnin viipymistä vastaan. Se totesi tämän
myös Suomea vastaan antamassaan tuomiossa (Kangasluoma
v. Suomi).
EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
PUHEENVUOROT 12
Suomessa korkein oikeus onkin eräissä ratkaisuissaan
ottanut kantaa oikeudenkäyntimenettelyn keston hyvitykseen.
Se on ennakkoratkaisussaan (KKO 2005:73)
todennut, että ihmisoikeussopimuksen edellyttämänä
tehokkaana oikeussuojakeinona tulee kysymykseen
jälkikäteinen hyvittäminen, koska tehokkaita prosessia
jouduttavia oikeussuojakeinoja ei ole käytettävissä, ja
että hyvitys voidaan toteuttaa ottamalla viivästys huomioon
asian lopputuloksessa. Tämä voi ratkaisun mukaan
tapahtua rangaistuksen mittaamisessa tehtävin
vähennyksin, muuttamalla rangaistuslajia lievemmäksi,
jättämällä tuomitsematta rangaistukseen ja joskus
syytteiden hylkäämisellä.
Rikosoikeudenkäynnissä hyvittäminen voidaan siis toteuttaa
ottamalla viivästys huomioon selvällä ja mitattavalla
tavalla asian lopputuloksessa. Sen sijaan riitaasiassa
tuomioistuin ei voi tämänhetkisen kansallisen
oikeuskäytännön mukaan hylätä kannetta oikeudenkäynnin
pitkän keston perusteella. Tiedossani ei
ole, että hallintolainkäyttömenettelyssä olisi käsitelty
oikeudenkäynnin viivästyksen hyvittämistä.
VAHINGONKORVAUS EI KORVAA
PERUSOIKEUSLOUKKAUKSEN HYVITYSTÄ
Euroopan ihmisoikeussopimuksen rikkomisesta tuomittava
hyvitys voi olla myös rahallista korvausta ihmisoikeusloukkauksesta.
Myös valtion vahingonkorvausvastuu
kansallisen vahingonkorvauslainsäädäntömme
mukaan merkitsee vahingon rahallista korvaamista.
Ihmisoikeussopimukseen perustuva hyvittäminen ei
kuitenkaan edellytä – kuten kansallinen vahingonkorvauslakimme,
että joku olisi tahallisesti tai tuottamuksesta
aiheuttanut vahingon. Ihmisoikeussopimukseen
perustuvalle hyvittämiselle on tuntematon myös se vahingonkorvauslain
edellytys, että niissä tapauksissa,
joissa vahinko on aiheutettu julkista valtaa käyttäen,
korvausta suoritetaan vain silloin, kun tehtävän suorittamiselle
kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole
noudatettu (ns. standardisäännös). Ihmisoikeussopimukseen
perustuva hyvitys käsittää niin aineelliset
kuin aineettomat seuraukset. Vahingonkorvaus sen sijaan
käsittää ensisijaisesti hyvityksen henkilö- ja esinevahingoista
ja vain erittäin painavista syistä – silloin,
kun vahinko on aiheutettu rangaistavaksi säädetyllä
teolla tai julkista valtaa käyttäen – se käsittää hyvityksen
sellaisesta taloudellisesta vahingosta, joka ei ole
yhteydessä henkilö- ja esinevahinkoihin. Henkinen kärsimys
saattaa tulla korvatuksi erittäin rajoitetusti.
Perustuslain 118 §:n mukaan jokaisella, joka on kärsinyt
oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai
muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen
toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia
tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta
julkisyhteisöltä tai virkamieheltä. Myös
tämä perustuslain säännös lähtee siitä, että oikeudenloukkaus
on seurausta virkamiehen tai muun julkista
tehtävää hoitavan lainvastaisesta toimenpiteestä tai
laiminlyönnistä.
Kansalliseen lainsäädäntöömme sisältyy kuitenkin jo
eräitä ihmisoikeusloukkauksen hyvittämistä koskevia
tai siihen rinnastettavia säännöksiä. Esimerkiksi syyttömästi
vangitulle tai tuomitulle maksetaan erityisen
lain mukaan valtion varoista korvausta vapauden menetyksen
johdosta. Hyvitystä suoritetaan tällöin aiheettomasta
vapauden menetyksestä aiheutuneista kuluista
ja kärsimyksestä. Myös esim. yhdenvertaisuuslakiin
ja tasa-arvolakiin sisältyy hyvitysmahdollisuus syrjinnän
kiellon rikkomisesta, joihin liittyy käänteinen todistustaakka
käsiteltäessä syrjintäväitteitä tasa-arvon tai
yhdenvertaisuuden perusteella.
OIKEUDENKÄYNNIN VIIPYMISEN OHELLA ON
MUITAKIN LOUKKAUKSIA, JOITA PITÄISI HYVITTÄÄ
Kansallinen perustuslakimme turvaa perusoikeuksina
Euroopan ihmisoikeussopimuksessa kansainvälisinä
ihmisoikeuksina turvatut oikeudet. Perustuslakimme
turvaa kuitenkin paljon sitä laajemmin monia perustavanlaatuisia
oikeuksia. Joidenkin oikeuksien kohdalla
se myös antaa parempaa ja syvällisempää suojaa
kuin esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus. Muun
muassa oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin
ja hyvään hallintoon se turvaa ihmisoikeussopimusta
kattavammin.
EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
PUHEENVUOROT 13
Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin eräs keskeinen
tekijä on asian käsittelyn joutuisuus. Mutta myös hallinnon
joutuisuus on ihmisten oikeuksien toteutumisen
kannalta tärkeää. Hallintomenettelyssä päätetään monista
ihmisten elämän keskeisistä kysymyksistä, välttämättömästä
toimeentulosta, perustoimeentuloa turvaavista
etuuksista, yksityiselämän ja perhe-elämän
suojasta jne. Kaikissa näissä ja monissa muissa asioissa
asian viivytyksetön käsittely on ensisijaisen tärkeätä.
Tärkeätä on myös se, että ihmisillä on oikeus ylipäätänsä
saada asiansa käsitellyksi ja oikeus saada oikeuksiaan
ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen
tai riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Viranomaisten passiivisuus päätöksenteossa jättää
ihmiset vaille oikeusturvaa. Oikeusturvaa koskevaan
perusoikeuteen kuuluu keskeisesti se, että yksityinen
ihminen saa asiansa käsitellyksi viranomaisessa. Hyvään
hallintoon kuuluu myös oikea ja virheetön neuvonta,
päätösten asianmukainen perusteleminen, lainmukainen
julkisuus päätöksenteossa jne.
Oikeusturvaa ja hyvää hallintoa koskevien perusoikeuksien
toteutumisen ongelmat ovat arkipäivää eduskunnan
oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa. Näiden
perusoikeuksien loukkaukset, puutteet ja epäkohdat
toistuvat vuodesta toiseen. Otan ne esille tässä yhteydessä
siitä syystä, että ne ovat oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa
niin keskeisiä. Esimerkkini ei kuitenkaan
merkitse sitä, etteivätkö muut perusoikeudet
ja niiden loukkaukset olisi tässä suhteessa yhtä lailla
huomionarvoisia.
PERUSOIKEUKSIEN TURVAAMISEEN KUULUU
MYÖS LOUKKAUSTEN HYVITTÄMINEN
Mielestäni on niin, että ainoastaan riittävän tehokkaat
oikeussuojakeinot perusoikeusloukkauksia vastaan
voivat johtaa vaikuttaviin tuloksiin. Eräs tällainen keino
on rahallinen hyvittäminen.
Käsitykseni mukaan perustuslain 22 §:n perusoikeuksien
turvaamisvelvoitteeseen voidaan hyvin katsoa sopivan
velvoite perusoikeusloukkauksien hyvittämiseen.
Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tämä perus- ja
ihmisoikeuksien turvaamiseen velvoittava säännös
edellyttää julkiselta vallalta lainsäädäntötoimia, voimavarojen
kohdentamista sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteistä
laintulkintaa, jotta perus- ja ihmisoikeudet
toteutuvat käytännössä. Olen aina itse kannanotoissani
lähtenyt siitä, että myös riittävä valvonta on välttämätöntä.
Mielestäni tapahtuneiden loukkausten hyvittäminen
kuuluisi luontevana jatkona tähän.
Nähdäkseni suomalainen järjestelmä ei kuitenkaan
tarjoa nykyisellään tehokasta ja kattavaa oikeussuojaa
perusoikeusloukkauksen hyvityksen muodossa. Olen
peräänkuuluttanut eräissä yhteyksissä sitä, että perusja
ihmisoikeuksien aktiivinen toteuttaminen edellyttäisi
valtiovallalta sellaista kaikki hallinnonalat kattavaa
strategiaa, joka lähtisi liikkeelle nimenomaan perusoikeuksien
turvaamisesta ja niistä käytännön toimista,
joilla tämä toteutetaan. Tällaista strategiaa Suomessa
ei ole. Ruotsissa on havaintojeni mukaan juuri käynnistetty
tämänlaatuinen työ. Meidän maassamme esimerkiksi
oikeusministeriön oikeuspolitiikkastrategia
on hallinnonalansa mukaisesti ensisijaisesti lainkäytön,
oikeudenhoidon ja rangaistuksen täytäntöönpanon
politiikkaa.
Tällaiseen kokonaisvaltaiseen strategiaan sopisi hyvin
myös perusoikeuksien loukkaamisen hyvittämisestä
lähtevä tarkastelu. Tämä olisi erinomaisen tärkeätä siitä
periaatteellisesta syystä, että perusoikeuksien toteuttaminen
on julkisen vallan velvollisuus. Se olisi tärkeätä
myös siitä syystä, että ihmisoikeusloukkausten hyvittämisellä
on huomattava merkitys ihmisoikeuksien
suojelussa. Mikäli kansallisesti ei ole mahdollisuutta
tällaiseen hyvittämiseen, sitä on haettava kansainvälisillä
foorumeilla. Se ei voi olla kenenkään etu.
Oikeusasiamiehen käytettävissä olevat keinot ovat perusoikeusloukkauksen
tilanteessa virkasyyte, huomautus,
käsitys tai esitys. Virkasyytteessä on kyse virkamiehen
virkarikosvastuun toteuttamisesta. Huomautus ja
käsitys tähtäävät viranomaisen toiminnan kehittämiseen
tavalla, jossa perusoikeudet tulevat otetuksi huomioon
aikaisempaa paremmin. Esitys puolestaan pyrkii
lainsäädännön aukkojen ja puutteiden korjaamiseen.
Oikeusasiamiehellä on myös mahdollisuus tehdä
esitys päätöksen tai tuomion purkamiseksi. Sen sijaan
on katsottu, että mahdollisesta vahingonkorvaus
EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
PUHEENVUOROT 14
vastuusta hän ei voi lausua eikä määrätä vahingonkorvauksia
maksettavaksi. Esityksiä korvausten maksamisesta
on tosin vuosikymmenten saatossa tehty joitakin
ja nämä ovat johtaneet oikeusasiamiehen puoleen
kääntyneiden kantelijoiden kannalta hyvinkin hyvään
lopputulokseen.
Kun perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonta
on oikeusasiamiehen tehtävässä saanut korostuneen
sijan perusoikeusuudistuksen jälkeen, pidän perusteltuna
sitä, että oikeusasiamies voisi tämän tehtävän
puitteissa tehdä suosituksia tai esityksiä perusoikeusloukkauksien
hyvittämiseksi. Hyvityksenä oikeusasiamiehen
huomautus tai muu moite tai toisaalta viranomaisen
anteeksipyyntö eivät aina riitä. Viranomaisten
on syytä varautua myös perusoikeusloukkausten
rahalliseen hyvittämiseen.
JUKKA LINDSTEDT
Viranomaisten
laajenevat valtuudet
Kansalaisten huoli turvattomuudesta tulee säännöllisesti
esiin eri yhteyksissä. Esimerkiksi syksyllä 2005
tehdyssä kyselyssä rikollisuutta pidettiin yhtenä tärkeimmistä
Suomessa ratkaisua vaativista kysymyksistä,
toki silti paljon vähäisempänä ongelmana kuin esimerkiksi
työttömyyttä. Valtaosa suomalaisvastaajista
katsoi, että rikollisuuden ja varsinkin terrorismin torjunnasta
tulisi ensisijaisesti päättää EU:ssa. Suomessa
syksyllä 2005 tehdyssä toisessa kyselyssä puolet vastaajista
yhtyi väittämään ”Mitkään voimatoimet eivät
ole liian kovia terrorismin kitkemiseksi”.
Rikollisuuden ja terrorismin torjun ta sekä kansallisin
että kansainvä lisin toimenpitein onkin tärkeää. Kansainvälistymisen
vuoksi Suomessa on yhä enemmän
otettava huomioon muidenkin maiden turvallisuustilanne.
Asialla on kuitenkin kääntöpuolensa.
Tiukentuva kriminaalipolitiikka sekä kansainväliset ja
kansalliset terrorismin vastaiset toimet ovat usein ongelmallisia
perus- ja ihmisoikeuksien kannalta.
KRIMINAALIPOLITIIKAN MUUTOKSISTA
Usein esitetyn arvion mukaan kriminaalipolitiikka Suomessa
on viime vuosina kiristynyt. Se on ilmennyt laajenneina
kriminalisointeina, tiukennettuina rangaistusasteikkoina,
vankimäärän kasvuna ja poliisin toimivaltuuksien
lisäämisenä.
Tällainen kehitys vaikuttaa myös oikeusasiamiehen
työhön. Vankien olojen valvonta on yksi oikeusasiamiehen
keskeisistä tehtävistä. Poliisiin kohdistuvassa
valvonnassa puolestaan pakkokeinot ovat paljon esillä.
Oikeusasiamies saa vuosittain viranomaisilta kertomukset
salaisten pakko- ja tiedonhankintakeinojen
kuten esimerkiksi telekuuntelun ja peitetoiminnan
käy töstä. Oikeusasiamies kiinnittää myös tarkastuksilla
ja muutenkin erityistä huomiota poliisin salaisiin
keinoihin. Perinteisemmät pakko- ja tutkintakeinot
puolestaan tulevat usein kantelujen kautta oikeusasiamiehen
arvioitavaksi.
Tiukentuneen kriminaalipolitiikan taustalla on monia
syitä. Vaikka suomalainen rikollisuustilanne ei ole
muuttunut kokonaisuutena merkittävästi, huumausainerikollisuus
on lisääntynyt ja rikollisuus on aikaisempaa
järjestäytyneempää. Kansalaisten turvallisuuden
tarve vaikuttaa myös lisääntyneen. Merkityksensä
on silläkin, että tiedotusvälineiden mielenkiinto kirjoittaa
rikoksista on kasvanut. Uusia rangaistussäännöksiä
säädetään myös sen vuoksi, että ns. yhteisölliset
oikeushyvät ovat aikaisempaa tärkeämpiä. Rikosoikeus
ei suojaa enää vain terveyden ja omaisuuden
kaltaisia perinteisiä oikeushyviä, vaan rikosoikeudella
halutaan nykyään torjua myös esimerkiksi ympäristön
tuhoamis ta ja syntyperään tai sukupuoleen perustuvaa
syrjintää.
Keskeinen asiaan vaikuttaa kansainvälisty minen. Rikos
oikeuden uhkakuvia ei tarkastella enää vain kotimaisesta
näkökulmasta, vaan vähintään EU:n näkökulmasta
ja usein sitäkin laajemmalla tasolla. Eri maiden
rangaistussäännöksiä halutaan yhtenäistää. Ainakin
EU:ssa yhtenäistämisen lähtökohta vaikuttaa olevan
se, että lievemmän kriminaalipolitiikan maat joutuvat
tiukentamaan säännöksiään. Poliisin ja muiden viranomaisten
kansainvälinen yhteistyö puolestaan edellyttää
viranomaisten käytössä olevien keinojen yhtenäistämistä
Kansainvälisen yhteistyön vuoksi Suomessa on kiinnitettävä
huomiota sellaisiinkin rikoksiin, joita ei meillä
juuri esiinny. Toisaalta samalla voidaan toimia niin, etteivät
tällaiset rikokset meillä jatkossakaan yleistyisi.
Tällainen keskeinen kansainvälisen huomion kohde
on viime vuosina ollut terrorismi. Sen torjunta on ollut
yhteistyön aihe niin Yhdistyneissä kansakunnissa, Euroopan
neuvostossa kuin Euroopan unionissakin. Yhdysvaltojen
toiminnassa terrorismin vastaiset toimet
ovat koko politiikan tärkein kysymys.
TERRORISMIN VASTAISIA TOIMIA SUOMESSA
Suomessa valtioneuvosto vahvisti syyskuussa 2004 sisäisen
turvallisuuden ohjelman. Terrorismin torjunnan
osalta ohjelmassa viitattiin kansainväliseen yhteistyöhön
ja tarpeeseen vaikuttaa terrorismia synnyttäviin
tekijöihin. Ennalta estävän työn tärkeyttä ja korkeaa
kansallista torjuntavalmiutta painotettiin. Yleensä arvioitiin,
että Suomeen ei kohdistu suoraa terrorismin
uhkaa, mutta terroritekojen mahdollisuutta ei voi kuitenkaan
sulkea kokonaan poiskaan. Terrorismiin ja sen
torjuntaan on kiinnitetty huomiota myös valtioneuvoston
turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa,
sekin vuodelta 2004.
Suomessa terrorismin vastaiset toimet ovat olleet varsin
maltillisia, mutta eivät silti ongelmattomia. Rikoslakiin
on lisätty uusi luku terrorismirikoksista. Uusia
säännöksiä oli paikoittain vaikea sovittaa vakiintuneisiin
rikoslakimme muotoiluihin. Poliisin käytettävissä
olevia pakko- ja tutkintakeinoja on laajennettu koskemaan
myös terrorismia. Viime vuonna voimaan tulleella
poliisilain muutoksella poliisin käytettävissä olevia
tiedonhankintakeinoja laajennettiin. Periaatteessa
tärkeää oli telekuuntelun mahdollistaminen jo ennalta
ehkäisevässä tarkoituksessa. Tämä laajennus koski lähinnä
terrorismin torjuntaa.
Rahanpesun estämis- ja selvittämisjärjestelmää on
laajennettu koskemaan myös terrorismin rahoittamisen
estämistä ja selvittämistä. Vuonna 2005 voimaan
tulleessa uudessa rajavartiolaissa on varauduttu siihen,
että raja vartiolaitos voi antaa poliisille apua terrorismin
torjunnassa. Varsin paljon keskustelua herätti
puolus tusvoimien virka-apua koskeva lainmuutos,
joka myös tuli voimaan viime vuonna. Eduskunnassa
täsmennet tiin alkuperäistä ehdotusta, joka koski puolustusvoimien
virka-apua poliisille terrorismin torjumiseksi.
Täsmennykset olivatkin tarpeen, sillä sotilaallisten
voimakeinojen käytöllä voidaan puuttua sivullisten
perusoikeuksiin, jopa hengen suojaan.
On hyvä, että tarvittavia lainmuutoksia on tehty ja valmisteltu
rauhallisissa oloissa, ilman yhteyttä mihinkään
ajankohtaiseen Suomessa tapahtuneeseen tekoon.
Yhdysvalloissa syksyllä 2001 tehdyt terrori-iskut
ja niitä seuranneet eri tahojen esittämät toimenpidevaatimukset
kyllä herättivät Suomen viranomaiskoneistossa
jonkin verran hämmennystä. Myös ns. jauhokir -
jeet työllistivät viranomaisia. Mitään mainittavia viranomaisten
ylilyöntejä terrori-iskun jälkitunnelmissa ei
Suomessa kuitenkaan tapahtunut.
Viranomaistoimet olisivat saattaneet olla sekä tiukkuudeltaan
että valmistelun tasoltaan toisenlaisia, jos kyseessä
olisi ollut Suomeen kohdistunut terrori-isku.
Kriisitilanteessa lainvalmisteluun ei voitaisi varata hyvään
lopputulokseen vaadittavaa aikaa ja valmistelutyövoimaa.
Kiihtyneissä tunnelmissa tehtävissä lainmuutoksissa
yksilön oikeusturva voisi vaarantua. Suomessa
tästä on kokemusta viimeksi viime sotien ajalta.
TERRORISMIN TORJUNTA,
IHMISOIKEUDET JA OIKEUSTURVA
Terrorismin vastaisten toimien ihmisoikeuksille aiheuttamia
ongelmia on jouduttu selvittämään niinkin lähellä
kuin Ruotsissa. Ruotsalaisia on ollut vankeina
Guantánamon vankileirissä ja Abu Ghraibin vankilassa.
Ruotsalaisten varoja on jäädytetty terrorismiepäilyjen
vuoksi. Maaliskuussa 2005 anta mallaan päätöksellä
Ruotsin oikeusasiamies osoitti maansa turvallisuuspoliisille
erityisen painavaa arvostelua sen toiminnasta –
tai pikemmin toimimattomuudesta – tilanteessa, jossa
kaksi terrorismista epäiltyä egyptiläistä kuljetettiin yhdysvaltalaisten
toimesta Ruotsista Egyptiin.
Kansainvälisten järjestöjen edellyttämät ja toisaalta
joidenkin valtioiden yksipuolisesti toteuttamat toimet
voivat vaikuttaa Suomeen ja suomalaisiinkin. Kansainvälisen
terrorisminvastaisen yhteistyön vuoksi Suomikin
joutuu panemaan täytäntöön kansainvälisissä järjestöissä
päätetyt toimet, niihin jääneistä puutteista
ja ongelmakohdista huolimatta. Esimerkiksi luotaessa
syksyllä 2001 YK:ssa pikaisesti järjestelmä epäiltyjen
terroristien varojen jäädyttämiseksi poikettiin syyttömyysolettamasta.
Myös jätettiin turvaamatta valitusmahdollisuus
”mustalle listalle” joutuville, joiden omaisuus
voidaan jäädyttää.
Keskeinen terrorismin torjunnan vaarantama perusoikeus
vaikuttaa olevan yksityisyys. Sähköiden viestinnän
valvontaa pyritään lisäämään, ja esimerkiksi lentomatkustajien
tiedot ovat viranomaisten mielenkiinnon kohteena.
Näiltäkin osin paineet valvonnan tehostamiseksi
ovat kansainvälisiä.
Vaikka terrorismin torjuntaan liittyviä vakavia oikeusturvaongelmia
ei Suomessa ehkä tulisikaan esiintymään,
terrorismin torjuntatoimilla voi olla vähintään välillisiä
vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksille sekä oikeusturvalle
Suomessakin. Niitä voidaan kuvata seuraavasti.
Terrorismin vastaisella ”sodalla” siinä muodossa kuin
monet maat sitä harjoittavat on ollut haitallinen merkitys
kansainvälisen oikeuden kannalta – toivottavasti
kuitenkin vain väliaikaisesti. Vakavimmissa tapauksissa
”sodassa” on rikottu monia kansainvälisiä ihmisoikeuksia,
kuten oikeutta saada vapaudenriiston lailli -
suus tutkituksi ja jopa kidutuksen kieltoa. Se, että tilanne
on jatkunut tällaisena jo useita vuosia eikä korjausta
ole tapahtunut, heikentää kansainvälisen oikeusjärjestelmän
uskottavuutta ja alentaa kynnystä
uusiin loukkauksiin.
Terrorismin vastaisen kamppailun nimissä toteutetaan
toimia, joiden todellinen tarkoitus on muu. Voitaisiin
puhua terrorismi-sanan väärinkäytöstä. Vakavimmillaan
tämä on esimerkiksi itsenäisyyspyrkimysten tukahduttamista,
miehityksen jatkamista tai omien kansalaisten
sortamista terrorismin vastaiseen sotaan
vedoten. Tästä on kansainvälisiä esimerkkejä.
Lievempi ”väärinkäytön” muoto on terrorismi-käsitteen
laajentaminen koskemaan sellaisiakin rikoksia, joihin
se ei oikeastaan vaikuta rikoslain määritelmän mukaan
soveltuvan. Tällaisia puheenvuoroja on Suomessakin
välillä esitetty, ei tosin poliisin taholta.
Myöskään EU:n tasolla tällainen käsitteiden sekoittaminen
ei ole vierasta. Osana ns. terrorismipakettia, johon
syyskuussa 2001 pikaisesti poliittisesti sitouduttiin,
EU:ssa hyväksyttiin säännökset rikoksentekijöiden
luovuttamisesta jäsenvaltioiden välillä – ns. eurooppalainen
pidätysmääräys. Toisissa oloissa laajan hankkeen
toteutuminen olisi kestänyt pidempään ja ollut
vaikeampaa. Nyt hanke toteutui nopeasti terrorismipaketin
osana, vaikka hankkeessa ei kovin paljon edes
ollut kysymys terrorismin torjunnasta.
Terrorismin torjuntaan liittyvät rangaistus- ja pakkokeinosäännökset
voivat välillisesti vaikuttaa koventuviin
vaatimuksiin uusista rangaistusasteikoista. Saattaa
myös olla, että terrorismia käytetään yhtenä perusteena,
jos poliisin taholta esitetään uusia vaatimuksia laajemmista
valtuuksista. Viime aikoina onkin tuotu esiin
näkemyksiä järjestäytyneen rikollisuuden ja toisaalta
terrorismin torjunnan yhteisistä piirteistä. Laajentuvat
toimivaltuudet olisivat luultavasti salaisia pakko- ja tiedonhankintakeinoja,
joiden suuntaan poliisin toiminta
on muutenkin viime vuosina merkittävästi siirtynyt.
Monet salaisista keinoista ovat jo periaatteessa ongelmallisia,
kuten suunniteltu peitetoimintaan osallistuvan
poliisin oikeus tehdä rikoksia. Poliisitoiminnan liukuminen
salaiseen suuntaan vaikeuttaa myös sen laillisuusvalvontaa.
Toimenpiteiden kohteena olevat eivät juuri
voi kannella salaisista keinoista. Oikeusasiamiehellä on
toki muitakin mahdollisuuksia seurata tällaisia keinoja.
On myös käytännössä havaittu, että tarkasta sääntelystä
huolimatta poliisin saamiin uusiin valtuuksiin liittyy
nopeasti soveltamisongelmia ja laajennustarpeita.
Lisäpaineita valtuuksien laajentamiseen tuo jatkuva
tekninen kehitys.
Laajemmilla viranomaisvaltuuksilla on taipumus jäädä
pysyviksi. Vaikka terrorismitilanne maailmassa helpottuisi,
eri maissa käyttöön otettuja terrorisminvastaisia
erityisvaltuuksia tuskin purettaisiin. Niiden tarpeellisuutta
voidaan aina perustella sillä, että juuri niiden
ansiosta terrorismiuhka on väistynyt. Siksi harkinnan
on oltava tarkkaa viranomaisvaltuuksia laajennettaessa.
Suomalaiset toimet ovat olleet maltillisia, ja myös
kansainväliset toimet vaikuttavat nykyään harkitummilta
kuin esimerkiksi vuonna 2001.
Silti on syytä tarkkaan seurata, miten viranomaisvaltuuksien
laajentaminen vaikuttaa perus- ja ihmisoikeuksiin.
2. Oikeusasiamiesinstituutio vuonna 2005
INSTITUUTIO,
SEN TILA JA HAASTEET
Tehtävät ja työnjako
Oikeusasiamies on eduskunnan valitsema ylin laillisuusvalvoja.
Hänen tehtävänään on valvoa julkisten
tehtävien hoitamista ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista
niiden hoitamisessa. Pyrkimyksenä on
muun muassa varmistaa, että eri hallinnonalojen
omat oikeusturvajärjestelmät ja sisäiset valvontamekanismit
toimivat asianmukaisesti. Tarkoitus on myös
antaa eduskunnalle mahdollisuus oikeusasiamiehen
havaintojen pohjalta arvioida lainkäytön ja hallinnon
toimintaa.
Oikeusasiamiehen valvontavaltaan kuuluvat tuomioistuimet
ja muut viranomaiset. Viranomaisten ja virkamiesten
lisäksi oikeusasiamiehen valvontaan kuuluvat
muutkin henkilöt ja yhteisöt, jotka hoitavat julkisia tehtäviä.
Sen sijaan oikeusasiamies ei tutki eduskunnan
lainsäädäntötyötä eikä kansanedustajien toimintaa,
ei myöskään valtioneuvoston oikeuskanslerin virkatoimia.
Perustuslain mukaan oikeusasiamies päättää
syytteen nostamisesta tuomaria vastaan.
Oikeusasiamies on riippumaton ja toimii valtiovallan
perinteisen kolmijaon ulkopuolella. Hänen valinnastaan,
toimivallasta ja tehtävistä säädetään perustuslaissa.
Lähemmin toiminnasta säädetään laissa eduskunnan
oikeusasiamiehestä. Säännökset ovat tämän
kertomuksen liitteenä (liite 1 s. 269).
Eduskunta valitsee oikeusasiamiehen ohella myös kaksi
apulaisoikeusasiamiestä. Heidän toimikautensa on
neljä vuotta. Oikeusasiamies päättää työnjaosta heidän
välillään. Apulaisoikeusasiamiehet ratkaisevat
heille kuuluvat asiat itsenäisesti ja samoin valtuuksin
kuin oikeusasiamies. OA Paunio käsittelee asiat, jotka
koskevat periaatteellisia kysymyksiä, valtioneuvostoa
ja muita ylimpiä valtioelimiä sekä muun muassa sosiaalihuoltoa,
terveydenhuoltoa ja sosiaaliturvaa yleisemminkin
sekä lapsen oikeuksia. AOA Jääskeläinen
käsittelee muun muassa tuomioistuimia, vankeinhoitoa,
ympäristö- ja paikallishallintoa sekä verotusta koskevat
asiat. AOA Lindstedt puolestaan käsittelee muun
muassa poliisia, syyttäjälaitosta, puolustusvoimia ja
opetusta koskevia sekä ulkomaalais- ja kieliasioita. Yksityiskohtainen
työnjako on liitteenä (liite 2 s. 276).
Toimintamuodot
Oikeusasiamies valvoo laillisuutta pääosin tutkimalla
kanteluita. Hän voi myös omasta aloitteestaan ottaa
tutkittavaksi esiin tulleita epäkohtia.
Perusoikeussäännökset uudistettiin Suomessa vuonna
1995. Tämän uudistuksen yhteydessä oikeusasiamiehen
tehtäväksi säädettiin valvoa perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumista. Tarkoitus oli näin korostaa, että perus-
ja ihmisoikeudet ohjaavat virkamiesten ja viranomaisten
toimintaa. Oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa
perus- ja ihmisoikeuksilla onkin merkittävä osa.
Ne ovat esillä yksittäisiä kanteluja ratkaistaessa mutta
myös muun muassa tarkastusten ja omien aloitteiden
suuntaamisessa. Tähän kertomukseen sisältyy erillinen
jakso, josta käy ilmi, millaisia perus- ja ihmisoikeuksiin
liittyviä kysymyksiä vuoden aikana on ollut esillä ja millaisiin
kannanottoihin ne ovat johtaneet (s. 35).
Lain mukaan oikeusasiamiehen tulee tehdä tarkastuksia
virastoissa ja laitoksissa. Erityisesti hänen kuuluu
valvoa vankiloihin ja muihin suljettuihin laitoksiin sijoitettujen
henkilöiden kohtelua samoin kuin varusmiesten
kohtelua varuskunnissa. Valtioneuvoston oikeuskanslerin
ja eduskunnan oikeusasiamiehen välisessä
työnjaossa oikeusasiamiehelle on lain mukaan
keskitetty myös näistä kohteista tulevien kanteluiden
tutkinta. Tarkastuksia tehdään käytännössä lisäksi muihin,
erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon laitoksiin.
Tarkastukset ovat oikeusasiamiehen eräs keskeinen
toimintamuoto.
Oikeusasiamiehen erityistehtäviin kuuluu lisäksi valvoa
ns. telepakkokeinojen – telekuuntelun, televalvonnan
ja teknisen kuuntelun – käyttöä. Telepakkokeinojen
käyttö vaatii yleensä tuomioistuimen päätöksen,
ja niitä voidaan käyttää ensisijaisesti vakavien rikosten
esitutkinnassa. Telepakkokeinoilla puututaan useisiin
perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin, kuten
yksityiselämän, luottamuksellisen viestin ja kotirauhan
suojaan. Lain mukaan sisäasiainministeriön, tullin ja
puolustusministeriön tulee antaa oikeusasiamiehelle
vuosittain kertomus telepakkokeinojen käytöstä. Poliisilla
on lain mukaan tietyin edellytyksin oikeus peitetoimintaan
vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden
torjumiseksi. Peitetoiminnassa poliisi hankkii tietoja rikollisesta
toiminnasta esimerkiksi soluttautumalla rikollisryhmän
toimintaan. Sisäasiainministeriön tulee
antaa vuosittain oikeusasiamiehelle kertomus peitetoiminnan
käytöstä. Tässä kertomuksessa on erillinen
jakso myös telepakkokeinojen ja poliisin peitetoiminnan
valvonnasta (s. 69).
Viime vuosina oikeusasiamies on painottanut eduskunnan
esittämän toivomuksen mukaisesti myös lasten
oikeuksien toteutumisen valvontaa (s. 200).
Perus- ja ihmisoikeudet
painopisteenä
Eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta käynnistyi
Suomessa helmikuun alkupäivinä 86 vuotta sitten. Tänä
aikana laillisuusvalvonta on kasvanut ja muuttunut
monin tavoin. Se on painottunut hyvää hallintomenettelyä
ohjaavaksi ja sille vaatimuksia asettavaksi. Syyttäjän
rooli on jäänyt taka-alalle ja viranomaistoimintaa
ohjaava ja kehittävä rooli on korostunut.
Toiminta oli ensimmäisten vuosikymmenien aikana pienimuotoista.
Keskeistä oli tuomareiden ja muiden virka
miesten toiminnan virkarikosoikeudellinen arviointi.
Julkisen vallan tehtäväpiiriin laajentuminen erityisesti
1960- ja 1970-luvulla merkitsi tehtävien ja kanteluiden
määrän voimakasta kasvua. Kun hallintomenettely
oli pitkälle sääntelemätöntä, oikeusasiamiehen
kannanotoilla oli tuolloin huomattava merkitys kehitettäessä
asianmukaista hallintomenettelyä.
Julkisen hallinnon yksityistämiskehitys johti oikeusasiamiehen
toimivallan laajentamiseen vuonna 1991
niin, että oikeusasiamiehen valvonnan piiriin tulivat
siihen aikaisemmin yksinomaisesti kuuluneiden viranomaisten
ja virkamiesten lisäksi myös julkisyhteisön
työntekijät ja julkista tehtävää hoitavat.
Kansalaisten oikeuksien tarkastelu kansainvälisten
ihmisoikeussopimusten velvoitteiden valossa alkoi
1980-luvun lopulla. Ratkaisut koskivat tuolloin vapautensa
menettäneitä ja ulkomaalaisia. Euroopan ihmisoikeussopimuksen
tultua voimaan Suomessa vuonna
1990 ihmisoikeuksien merkitys kasvoi merkittävästi
myös laillisuusvalvonnassa.
Perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 oikeusasiamiehen
tehtäväksi tuli valvoa perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumista. Tämä on muuttanut näkökulmaa
viranomaisten velvollisuuksista ihmisten oikeuksien
toteutumiseen. Perusoikeusuudistuksen jälkeen
perus- ja ihmisoikeudet ovat olleet esillä lähes kaikissa
oikeusasiamiehen käsiteltävinä olleissa asioissa.
Perusoikeuksien toteutumisen arviointi on merkinnyt
ennen kaikkea eri suuntiin vaikuttavien periaatteiden
punnintaa ja huomion kiinnittämistä perusoikeuksien
toteutumista edistäviin näkökohtiin. Arvioinneissaan
oikeusasiamies on korostanut perusoikeusmyönteisen
laintulkinnan merkitystä.
Perusoikeusuudistuksen jälkeisenä aikana myös taloudelliset,
sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ovat
nousseet oikeudellisesta näkökulmasta muiden perus-
ja ihmisoikeuksien rinnalle. Oikeus välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon sekä oikeus riittäviin
sosiaali- ja terveyspalveluihin ovat tulleet usein
arvioitaviksi viime vuosina.
Perusoikeuksien painotus on näkynyt myös muutoin
oikeusasiamiehen toiminnan suuntaamisessa. Oikeusasiamiehelle
on katsottu kuuluvan, ei ainoastaan perus-
ja ihmisoikeuksien valvonta, vaan myös niiden aktiivinen
edistäminen. Tähän liittyen on ryhdytty muun
muassa käymään keskusteluja keskeisten kansalaisjärjestöjen
kanssa. Tarkastuksilla ja omasta aloitteesta
on otettu esille sellaisia kysymyksiä, jotka ovat herkkiä
perusoikeuksien kannalta ja joilla on yksittäistapausta
yleisempää merkitystä. Esimerkiksi kahden viimeisen
vuoden aikana on laajasti selvitetty tarkastuksilla ja
muutoin viranomaisten toimia lapsiin perheissä kohdistuvan
väkivallan selvittämiseksi ja estämiseksi ja
lasten hoitamiseksi. Oikeusasiamies antoi eduskunnalle
asiasta erillisen kertomuksen 7.2.2006.
Yhteistyö EU-maiden, Itämeren maiden ja koko Euroopan
maiden oikeusasiamiesten kesken on lisääntynyt
voimakkaasti. Kansainvälisesti oikeusasiamiehen toiminta
on nähty arvokkaana ihmisoikeuksien kunnioittamisen
takeena ja instituutio onkin eri muodoissaan
levinnyt laajasti maailmalle. Oikeusasiamiesten keskinäisen
yhteistyön lisäksi oikeusasiamiehen rooli kansainvälisten
ihmisoikeussopimusten toteutumisen seurannassa
on saanut aikaisempaa suurempaa painoa.
Kaikki nämä toiminnat ja uudet toimintamuodot eivät
ilmene tilastosta, johon sisältyvät kantelukirjoitukset,
omat aloitteet, tarkastukset ja kansalaisten muut yhteydenotot.
Tämä viime vuotta koskeva tilasto on kertomuksen
liitteenä (liite 3 s. 277). Jäljempänä vuotta
2005 kuvaavassa katsauksessa tuodaan esille niitä
toimintamuotoja, joilla näiden tilastosta näkyvien keskeisten
toimintojen ohella oikeusasiamies pyrki edistämään
perus- ja ihmisoikeuksia.
Työtilanne ja sen haasteet
Oikeusasiamiehen keskeinen tehtävä ja toimintamuoto
on edelleen kansalaisten kanteluiden käsittely ja
tutkinta. Laissa todetaan asiasta seuraavaa:
Oikeusasiamies tutkii kantelun, jos sen kohteena oleva
asia kuuluu hänen laillisuusvalvontaansa ja on aihetta
epäillä, että valvottava on menetellyt lainvastaisesti
tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä.
Tämän mukaisesti oikeusasiamiehellä on velvollisuus
tutkia kaikki sellaiset kantelut, joiden perusteella näyttää
olevan aihetta epäillä lainvastaista menettelyä tai
velvollisuuden laiminlyöntiä, kuinka vähäistä tahansa.
On huomattava, että myös sen seikan arvioiminen,
onko aihetta epäillä lainvastaista menettelyä tai velvollisuuden
laiminlyöntiä, edellyttää joskus paljon selvitystyötä.
Tämä laaja tutkintavelvollisuus merkitsee
sitä, että oikeusasiamiehellä on vain vähän harkintavaltaa
painottaa laillisuusvalvontaa perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta
perustelluksi arvioimallaan tavalla.
Monissa muissa maissa oikeusasiamiehen harkintavalta
on tässä suhteessa suurempi.
Kanteluiden määrä on kasvanut voimakkaasti 1990-
luvun alkuvuosista lähtien. Kasvu on ollut jatkuvaa ja
selkeää vaikkakaan ei suoraviivaista. Kanteluiden määrät
ovat viimeisten 13 vuoden aikana kaksinkertaistuneet.
Kahden viime vuoden aikana kanteluiden määrä
on kasvanut kolmanneksella.
Kantelut vuosilta 1920–2005 saapuneet ratkaistut
Perusoikeusuudistus puolestaan on tuonut mukanaan
laillisuusvalvontaan uuden näkökulman ja työn painotuksen.
Tämä muutos ja samanaikaisesti tapahtunut
kanteluiden voimakas kasvu johtivat 1990-luvun jälkivuosina
siihen, että kanteluiden käsittelyajat pidentyivät
merkittävästi. Näihin haasteisiin on vastattu esittelijäkuntaa
ja muuta henkilökuntaa lisäämällä, työskentely-
ja toimintatapoja kehittämällä sekä panostamalla
voimakkaasti koulutukseen. Myös työhyvinvoinnin
edistäminen oikeusasiamiehen kansliassa on otettu
suunnitelmallisen työn kohteeksi. Ensisijainen tavoite
on ollut pyrkiä lyhentämään pitkiä käsittelyaikoja tinkimättä
kuitenkaan työn laadusta ja perus- ja ihmisoikeusvalvonnan
vaatimuksista. Tässä on vielä onnistut -
tu kohtuullisesti, mutta mahdollisuudet toiminnan tehostamiseen
nykyisillä voimavaroilla ovat rajalliset. Mikäli
kanteluiden määrän kasvu jatkuu edelleen, on harkittava
myös vaihtoehtoja kanslian henkilökunnan lisäämiselle.
Eräs mahdollisuus olisi laajentaa oikeusasiamiehen
harkintavaltaa kanteluiden tutkinnassa.
Tämä edellyttäisi kuitenkin lain muuttamista.
Apulaisoikeusasiamiehelle
sijainen
Eduskunta hyväksyi 14.10.2005 perustuslain ja oikeusasiamiehestä
annetun lain muuttamisen. Perustuslain
muutos edellyttää sen hyväksymistä seuraa villa
valtiopäivillä. Kun lakien muutokset tulevat voimaan,
oikeusasiamies voi tarvittaessa valita apulaisoikeusasiamiehelle
sijaisen enintään neljän vuoden toimikaudeksi
saatuaan asiasta perustuslakivaliokunnan
kannanoton.
VUODEN 2005 TOIMINTA
Kantelut ja muut
laillisuusvalvonta-asiat
Laillisuusvalvonta-asioihin luetaan kantelut, omat
aloitteet, lausunnot ja kuulemiset esim. eduskunnan
eri valiokunnissa sekä muut kirjoitukset. Nämä muut
kirjoitukset ovat luonteeltaan lähinnä tiedusteluja tai
selvästi perusteettomia, oikeusasiamiehen valvontavaltaan
kuulumattomia tai sisällöltään yksilöimättömiä
kansalaiskirjeitä. Niitä ei kirjata kanteluiksi, vaan
kanslian neuvontalakimiehet vastaavat niihin välittömästi
antaen ohjausta ja neuvontaa.
Vuoden 2005 aikana oikeusasiamiehen käsiteltäväksi
tuli kaikkiaan 3 829 uutta laillisuusvalvonta-asiaa. Tämä
oli noin 14 % enemmän kuin edellisenä vuonna.
Varsinaisten kanteluasioiden määrä oli vuonna 2005
yhteensä 3 352, mikä oli myös noin 14 % enemmän
kuin edellisenä vuonna. Omien aloitteiden määrä oli
49. Lausunto- ja kuulemispyyntöjä oli 43. Kaiken kaikkiaan
vuoden 2005 aikana oli käsiteltävänä 5 576
(edellisvuonna 5 033) laillisuusvalvonta-asiaa. Aikaisemmilta
vuosilta siirtyneitä asioita oli käsiteltävinä
1 747 (edellisvuonna 1 686).
Kanteluiden laadussa ei näyttäisi tapahtuneen merkittäviä
muutoksia. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevien
kanteluiden määrä on lisääntynyt edelleen. Sama
koskee poliisikanteluita. Kantelujen määrän kasvu
on jakautunut suhteellisen tasaisesti eri asiaryhmien
kesken.
Saapuneet kantelut ja muut
laillisuusvalvonta-asiat
2005 2004
Kantelut 3 352 2 950
Omat aloitteet 49 52
Lausunto- ja kuulemispyynnöt 43 28
Muut kirjoitukset 385 317
Yhteensä 3 829 3 347
Ratkaisut
Laillisuusvalvonta-asioita ratkaistiin kertomusvuonna
yhteensä 3 491. Näistä varsinaisten kanteluasioiden
määrä oli 3 008. Kanteluita ratkaistiin jonkin verran
vähemmän kuin niitä saapui, kuitenkin 4 % enemmän
kuin edellisvuonna. Omia aloitteita ratkaistiin 52, lausuntoja
ja kuulemisia oli 48 (luettelo lausunnoista ja
kuulemisista on liitteenä 4 s. 280). Vastauksia muihin
kirjoituksiin annettiin 383.
Ratkaistut kantelut ja muut
laillisuusvalvonta-asiat
2005 2004
Kantelut 3 008 2 889
Omat aloitteet 52 54
Lausunto- ja kuulemispyynnöt 48 29
Muut kirjoitukset 383 314
Yhteensä 3 491 3 286
Osa kanteluista on sellaisia, että oikeusasiamies ei voi
tutkia niitä. Tällaisia ovat asiat, jotka eivät kuulu hänen
toimivaltaansa, jotka ovat vireillä toimivaltaisessa viranomaisessa
tai ovat yli viisi vuotta vanhoja. Näistä
syistä tutkimatta jätettiin vuonna 2005 yhteensä 709
eli noin 20 % kaikista ratkaistuista kanteluista (edellisvuonna
19 %). Muita asioita pidetään tilastoissa tutkittuina
asioina.
Osassa asioista ei ole aihetta epäillä väitettyä lainvastaista
menettelyä tai velvollisuuden laiminlyöntiä. Näitä
ratkaisuja oli vuoden 2005 aikana 1 205 eli noin
35 % kaikista ratkaistuista kanteluista (edellisvuonna
32 %). Kanteluasian tutkinta saattaa johtaa myös siihen,
että väitettyä lainvastaisuutta tai virhettä ei tode ta
tai sen tueksi ei ole riittävää näyttöä. Näitä ratkaisu ja
oli vuoden aikana 629 eli noin 18 % kaikista ratkaistuista
kanteluista (edellisvuonna 22 %).
Merkittävin ryhmä ovat ne ratkaisut, jotka johtavat oikeusasiamiehen
toimenpiteisiin. Tällaisia toimenpiteitä
ovat virkasyyte, huomautus, käsitys sekä esitys. Lisäksi
asiassa saattaa myös tapahtua korjaus sen tutkinnan
aikana.
Virkasyyte on ankarin reaktiokeino. Oikeusasiamies voi
kuitenkin lain mukaan niissä tapauksissa, joissa valvottava
on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa
täyttämättä, olla nostamatta syytettä, jos
hän katsoo, että asia voi jäädä huomautuksen varaan.
Oikeusasiamies voi lausua käsityksensä lainmukaisesta
menettelystä tai kiinnittää valvottavan huomiota hyvän
hallintotavan vaatimuksiin tai perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumista edistäviin näkökohtiin. Käsitys
voi olla luonteeltaan moittiva tai ohjaava. Oikeusasiamies
voi tehdä lisäksi esityksen tapahtuneen virheen
oikaisemiseksi tai epäkohdan korjaamiseksi sekä kiinnittää
valtioneuvoston tai muun lainsäädännön valmistelusta
vastaavan elimen huomiota säännöksissä
tai määräyksissä havaitsemiinsa puutteisiin. Joskus
viranomainen saattaa oikaista tekemänsä virheen
omasta aloitteestaan jo siinä vaiheessa, kun oikeusasiamies
on puuttunut siihen selvityspyynnöin.
Toimenpiteisiin johtaneita ratkaisuja oli vuonna 2005
yhteensä 513, mikä on lähes 17 % kaikista ratkaisuista
(tutkituista kanteluista noin 22 %). Virkasyytteitä ei
määrätty nostettavaksi. Huomautuksia annettiin 40 ja
käsityksiä esitettiin 429. Niistä moittivia oli 209 ja ohjaavia
220. Asian käsittelyn aikana tapahtui korjaus
28 tapauksessa. Esityksiksi luokiteltuja ratkaisuja oli
16, vaikkakin esityksen luonteisia hallinnon kehittämiseen
liittyviä kannanottoja sisältyi myös muihin ratkaisuihin.
Yhteen ratkaisuun saattaa sisältyä useita toimenpiteitä.
Ratkaistut kantelut 2005–2001
EDUSKUNNALLE 3
EDUSKUNNALLE
Eduskunnan oikeusasiamiehenä on toiminut vuonna
2005 allekirjoittanut oikeustieteen lisensiaatti Riitta-
Leena Paunio. Olen toiminut oikeusasiamiehenä
1.1.2002 alkaen. Eduskunta valitsi minut 1.12.2005
tähän tehtävään uudelleen nelivuotiskaudeksi
1.1.2006–31.12.2009. Tehtävää hoitaessani olen virkavapaana
eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian
kansliapäällikön virastani.
Apulaisoikeusasiamiehinä ovat toimineet varatuomari
Ilkka Rautio 30.9.2005 saakka ja hänen jälkeensä oikeustieteen
tohtori Jukka Lindstedt, jonka eduskunta
valitsi 22.9.2005 tähän tehtävään nelivuotiskaudeksi
1.10.2005–30.9.2009. Toisena apulaisoikeusasiamiehenä
on toiminut oikeustieteen tohtori, varatuomari
Petri Jääskeläinen, jonka eduskunta valitsi 28.2.2006
uudelleen apulaisoikeusasiamieheksi nelivuotiskaudeksi
1.4.2006–31.3.2010. Jääskeläinen on toiminut
apulaisoikeusasiamiehenä 1.4.2002 alkaen. Tehtävää
hoitaessaan hän on virkavapaana valtionsyyttäjän virastaan
Valtakunnansyyttäjänvirastosta. Lindstedt on
puolestaan virkavapaana oikeusministeriön lainsäädäntöneuvoksen
määräaikaisesta virkasuhteesta.
Oikeusasiamies antaa joka vuodelta eduskunnalle
kertomuksen toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja
lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista (perustuslain
109 §:n 2 mom). Kertomuksessa tulee kiinnittää
huomiota myös julkisen hallinnon ja julkisten tehtävien
hoidon tilaan ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen
(eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun
lain 12 §:n 1 mom).
Eduskunnalle nyt annettava kertomus vuodelta 2005
sisältää oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiesten
puheenvuorot, katsauksen kertomusvuoden toimintaan,
jakson perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta,
jakson telepakkokeinojen käytön valvonnasta sekä
asiaryhmittäisen kuvauksen laillisuusvalvonnasta.
Näissä katsauksissa kuvataan esillä olleita kysymyksiä,
viranomaistoiminnassa ja julkisten tehtävien hoidossa
esiintyneitä puutteita sekä oikeusasiamiehen
ja apulaisoikeusasiamiesten kannanottoja. Yleiskatsauksiin
sisältyy lisäksi joitakin keskeisiä tietoja laillisuusvalvontaan
vaikuttavista, jo toteutetuista tai suunnitelluista
lainsäädännöllisistä muutoksista sekä tarkastustoiminnasta.
Perustuslain 109 §:n 2 momentin mukaisesti annan
kunnioittavasti eduskunnalle kertomuksen oikeusasiamiehen
toiminnasta vuodelta 2005.
Helsingissä 8.3.2006
Oikeusasiamies Riitta-Leena Paunio
Kansliapäällikkö Jussi Pajuoja
RIITTA-LEENA PAUNIO
Pitäisikö perusoikeusloukkaukset
hyvittää?
Ihmisoikeuksien suojelemiseen katsotaan kuuluvan
oleellisena osana julkisen vallan vastuu ihmisoikeusloukkausten
hyvittämisestä. Loukkaukset tulee mahdol -
lisuuksien mukaan estää, ne tulee selvittää, virheet tunnustaa
ja niiden seuraamukset hyvittää kansallisella tasolla.
Näkemys on korostunut viime vuosina Euroo pan
ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännössä sen
soveltaessa Euroopan ihmisoikeussopimuk sen määräyksiä.
Myös Euroopan yhteisöjen oikeu den kautta valtion
vahingonkorvausvastuun merkitys on kasvanut.
Myös kansalliset perusoikeusloukkaukset pitäisi mielestäni
hyvittää. Vastaukseni otsikon kysymykseen on
siis myönteinen. Vaikeampi on sen sijaan vastata siihen
kysymykseen, mitkä loukkaukset tulisi hyvittää,
miten tämä voisi tapahtua ja voisiko oikeusasiamiehellä
laillisuusvalvojana olla jokin rooli perusoikeusloukkausten
hyvittämisessä. Pohdin näitä kysymyksiä
tässä puheenvuorossani.
ESIMERKKINÄ OIKEUDENKÄYNNIN VIIPYMINEN
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan
jokaisella, jonka sopimuksessa tunnustettuja oikeuksia
ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas
kansallinen oikeussuojakeino. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on asettanut valtioiden toiminnalle
tässä suhteessa viime vuosina aikaisempaa tiukempia
vaatimuksia.
Oikeudenkäyntimenettelyn viivästykset ovat olleet ihmisoikeustuomioistuimessa
paljon esillä. Kansallisia
oikeussuojakeinoja on arvioitu muun muassa juuri
näissä asioissa ihmisoikeustuomioistuimen soveltaessa
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Sen mukaan jokaisella
on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen
ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa
ja puolueettomassa tuomioistuimessa
silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan
tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.
Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä tätä
artiklaa on tulkittu siten, että myös monet hallintooikeudelliset
oikeudet ja velvollisuudet kuuluvat sen
soveltamisalan piiriin.
Vuonna 2000 ihmisoikeustuomioistuin edellytti ensimmäisen
kerran (Kudla v. Puola), että kansallisen oikeusjärjestelmän
tulee tarjota tehokkaat oikeussuojakeinot
oikeudenkäynnin viipymistä vastaan. Se totesi tämän
myös Suomea vastaan antamassaan tuomiossa (Kangasluoma
v. Suomi).
EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
PUHEENVUOROT 12
Suomessa korkein oikeus onkin eräissä ratkaisuissaan
ottanut kantaa oikeudenkäyntimenettelyn keston hyvitykseen.
Se on ennakkoratkaisussaan (KKO 2005:73)
todennut, että ihmisoikeussopimuksen edellyttämänä
tehokkaana oikeussuojakeinona tulee kysymykseen
jälkikäteinen hyvittäminen, koska tehokkaita prosessia
jouduttavia oikeussuojakeinoja ei ole käytettävissä, ja
että hyvitys voidaan toteuttaa ottamalla viivästys huomioon
asian lopputuloksessa. Tämä voi ratkaisun mukaan
tapahtua rangaistuksen mittaamisessa tehtävin
vähennyksin, muuttamalla rangaistuslajia lievemmäksi,
jättämällä tuomitsematta rangaistukseen ja joskus
syytteiden hylkäämisellä.
Rikosoikeudenkäynnissä hyvittäminen voidaan siis toteuttaa
ottamalla viivästys huomioon selvällä ja mitattavalla
tavalla asian lopputuloksessa. Sen sijaan riitaasiassa
tuomioistuin ei voi tämänhetkisen kansallisen
oikeuskäytännön mukaan hylätä kannetta oikeudenkäynnin
pitkän keston perusteella. Tiedossani ei
ole, että hallintolainkäyttömenettelyssä olisi käsitelty
oikeudenkäynnin viivästyksen hyvittämistä.
VAHINGONKORVAUS EI KORVAA
PERUSOIKEUSLOUKKAUKSEN HYVITYSTÄ
Euroopan ihmisoikeussopimuksen rikkomisesta tuomittava
hyvitys voi olla myös rahallista korvausta ihmisoikeusloukkauksesta.
Myös valtion vahingonkorvausvastuu
kansallisen vahingonkorvauslainsäädäntömme
mukaan merkitsee vahingon rahallista korvaamista.
Ihmisoikeussopimukseen perustuva hyvittäminen ei
kuitenkaan edellytä – kuten kansallinen vahingonkorvauslakimme,
että joku olisi tahallisesti tai tuottamuksesta
aiheuttanut vahingon. Ihmisoikeussopimukseen
perustuvalle hyvittämiselle on tuntematon myös se vahingonkorvauslain
edellytys, että niissä tapauksissa,
joissa vahinko on aiheutettu julkista valtaa käyttäen,
korvausta suoritetaan vain silloin, kun tehtävän suorittamiselle
kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole
noudatettu (ns. standardisäännös). Ihmisoikeussopimukseen
perustuva hyvitys käsittää niin aineelliset
kuin aineettomat seuraukset. Vahingonkorvaus sen sijaan
käsittää ensisijaisesti hyvityksen henkilö- ja esinevahingoista
ja vain erittäin painavista syistä – silloin,
kun vahinko on aiheutettu rangaistavaksi säädetyllä
teolla tai julkista valtaa käyttäen – se käsittää hyvityksen
sellaisesta taloudellisesta vahingosta, joka ei ole
yhteydessä henkilö- ja esinevahinkoihin. Henkinen kärsimys
saattaa tulla korvatuksi erittäin rajoitetusti.
Perustuslain 118 §:n mukaan jokaisella, joka on kärsinyt
oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai
muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen
toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia
tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta
julkisyhteisöltä tai virkamieheltä. Myös
tämä perustuslain säännös lähtee siitä, että oikeudenloukkaus
on seurausta virkamiehen tai muun julkista
tehtävää hoitavan lainvastaisesta toimenpiteestä tai
laiminlyönnistä.
Kansalliseen lainsäädäntöömme sisältyy kuitenkin jo
eräitä ihmisoikeusloukkauksen hyvittämistä koskevia
tai siihen rinnastettavia säännöksiä. Esimerkiksi syyttömästi
vangitulle tai tuomitulle maksetaan erityisen
lain mukaan valtion varoista korvausta vapauden menetyksen
johdosta. Hyvitystä suoritetaan tällöin aiheettomasta
vapauden menetyksestä aiheutuneista kuluista
ja kärsimyksestä. Myös esim. yhdenvertaisuuslakiin
ja tasa-arvolakiin sisältyy hyvitysmahdollisuus syrjinnän
kiellon rikkomisesta, joihin liittyy käänteinen todistustaakka
käsiteltäessä syrjintäväitteitä tasa-arvon tai
yhdenvertaisuuden perusteella.
OIKEUDENKÄYNNIN VIIPYMISEN OHELLA ON
MUITAKIN LOUKKAUKSIA, JOITA PITÄISI HYVITTÄÄ
Kansallinen perustuslakimme turvaa perusoikeuksina
Euroopan ihmisoikeussopimuksessa kansainvälisinä
ihmisoikeuksina turvatut oikeudet. Perustuslakimme
turvaa kuitenkin paljon sitä laajemmin monia perustavanlaatuisia
oikeuksia. Joidenkin oikeuksien kohdalla
se myös antaa parempaa ja syvällisempää suojaa
kuin esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus. Muun
muassa oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin
ja hyvään hallintoon se turvaa ihmisoikeussopimusta
kattavammin.
EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
PUHEENVUOROT 13
Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin eräs keskeinen
tekijä on asian käsittelyn joutuisuus. Mutta myös hallinnon
joutuisuus on ihmisten oikeuksien toteutumisen
kannalta tärkeää. Hallintomenettelyssä päätetään monista
ihmisten elämän keskeisistä kysymyksistä, välttämättömästä
toimeentulosta, perustoimeentuloa turvaavista
etuuksista, yksityiselämän ja perhe-elämän
suojasta jne. Kaikissa näissä ja monissa muissa asioissa
asian viivytyksetön käsittely on ensisijaisen tärkeätä.
Tärkeätä on myös se, että ihmisillä on oikeus ylipäätänsä
saada asiansa käsitellyksi ja oikeus saada oikeuksiaan
ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen
tai riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Viranomaisten passiivisuus päätöksenteossa jättää
ihmiset vaille oikeusturvaa. Oikeusturvaa koskevaan
perusoikeuteen kuuluu keskeisesti se, että yksityinen
ihminen saa asiansa käsitellyksi viranomaisessa. Hyvään
hallintoon kuuluu myös oikea ja virheetön neuvonta,
päätösten asianmukainen perusteleminen, lainmukainen
julkisuus päätöksenteossa jne.
Oikeusturvaa ja hyvää hallintoa koskevien perusoikeuksien
toteutumisen ongelmat ovat arkipäivää eduskunnan
oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa. Näiden
perusoikeuksien loukkaukset, puutteet ja epäkohdat
toistuvat vuodesta toiseen. Otan ne esille tässä yhteydessä
siitä syystä, että ne ovat oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa
niin keskeisiä. Esimerkkini ei kuitenkaan
merkitse sitä, etteivätkö muut perusoikeudet
ja niiden loukkaukset olisi tässä suhteessa yhtä lailla
huomionarvoisia.
PERUSOIKEUKSIEN TURVAAMISEEN KUULUU
MYÖS LOUKKAUSTEN HYVITTÄMINEN
Mielestäni on niin, että ainoastaan riittävän tehokkaat
oikeussuojakeinot perusoikeusloukkauksia vastaan
voivat johtaa vaikuttaviin tuloksiin. Eräs tällainen keino
on rahallinen hyvittäminen.
Käsitykseni mukaan perustuslain 22 §:n perusoikeuksien
turvaamisvelvoitteeseen voidaan hyvin katsoa sopivan
velvoite perusoikeusloukkauksien hyvittämiseen.
Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tämä perus- ja
ihmisoikeuksien turvaamiseen velvoittava säännös
edellyttää julkiselta vallalta lainsäädäntötoimia, voimavarojen
kohdentamista sekä perus- ja ihmisoikeusmyönteistä
laintulkintaa, jotta perus- ja ihmisoikeudet
toteutuvat käytännössä. Olen aina itse kannanotoissani
lähtenyt siitä, että myös riittävä valvonta on välttämätöntä.
Mielestäni tapahtuneiden loukkausten hyvittäminen
kuuluisi luontevana jatkona tähän.
Nähdäkseni suomalainen järjestelmä ei kuitenkaan
tarjoa nykyisellään tehokasta ja kattavaa oikeussuojaa
perusoikeusloukkauksen hyvityksen muodossa. Olen
peräänkuuluttanut eräissä yhteyksissä sitä, että perusja
ihmisoikeuksien aktiivinen toteuttaminen edellyttäisi
valtiovallalta sellaista kaikki hallinnonalat kattavaa
strategiaa, joka lähtisi liikkeelle nimenomaan perusoikeuksien
turvaamisesta ja niistä käytännön toimista,
joilla tämä toteutetaan. Tällaista strategiaa Suomessa
ei ole. Ruotsissa on havaintojeni mukaan juuri käynnistetty
tämänlaatuinen työ. Meidän maassamme esimerkiksi
oikeusministeriön oikeuspolitiikkastrategia
on hallinnonalansa mukaisesti ensisijaisesti lainkäytön,
oikeudenhoidon ja rangaistuksen täytäntöönpanon
politiikkaa.
Tällaiseen kokonaisvaltaiseen strategiaan sopisi hyvin
myös perusoikeuksien loukkaamisen hyvittämisestä
lähtevä tarkastelu. Tämä olisi erinomaisen tärkeätä siitä
periaatteellisesta syystä, että perusoikeuksien toteuttaminen
on julkisen vallan velvollisuus. Se olisi tärkeätä
myös siitä syystä, että ihmisoikeusloukkausten hyvittämisellä
on huomattava merkitys ihmisoikeuksien
suojelussa. Mikäli kansallisesti ei ole mahdollisuutta
tällaiseen hyvittämiseen, sitä on haettava kansainvälisillä
foorumeilla. Se ei voi olla kenenkään etu.
Oikeusasiamiehen käytettävissä olevat keinot ovat perusoikeusloukkauksen
tilanteessa virkasyyte, huomautus,
käsitys tai esitys. Virkasyytteessä on kyse virkamiehen
virkarikosvastuun toteuttamisesta. Huomautus ja
käsitys tähtäävät viranomaisen toiminnan kehittämiseen
tavalla, jossa perusoikeudet tulevat otetuksi huomioon
aikaisempaa paremmin. Esitys puolestaan pyrkii
lainsäädännön aukkojen ja puutteiden korjaamiseen.
Oikeusasiamiehellä on myös mahdollisuus tehdä
esitys päätöksen tai tuomion purkamiseksi. Sen sijaan
on katsottu, että mahdollisesta vahingonkorvaus
EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIES
PUHEENVUOROT 14
vastuusta hän ei voi lausua eikä määrätä vahingonkorvauksia
maksettavaksi. Esityksiä korvausten maksamisesta
on tosin vuosikymmenten saatossa tehty joitakin
ja nämä ovat johtaneet oikeusasiamiehen puoleen
kääntyneiden kantelijoiden kannalta hyvinkin hyvään
lopputulokseen.
Kun perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonta
on oikeusasiamiehen tehtävässä saanut korostuneen
sijan perusoikeusuudistuksen jälkeen, pidän perusteltuna
sitä, että oikeusasiamies voisi tämän tehtävän
puitteissa tehdä suosituksia tai esityksiä perusoikeusloukkauksien
hyvittämiseksi. Hyvityksenä oikeusasiamiehen
huomautus tai muu moite tai toisaalta viranomaisen
anteeksipyyntö eivät aina riitä. Viranomaisten
on syytä varautua myös perusoikeusloukkausten
rahalliseen hyvittämiseen.
JUKKA LINDSTEDT
Viranomaisten
laajenevat valtuudet
Kansalaisten huoli turvattomuudesta tulee säännöllisesti
esiin eri yhteyksissä. Esimerkiksi syksyllä 2005
tehdyssä kyselyssä rikollisuutta pidettiin yhtenä tärkeimmistä
Suomessa ratkaisua vaativista kysymyksistä,
toki silti paljon vähäisempänä ongelmana kuin esimerkiksi
työttömyyttä. Valtaosa suomalaisvastaajista
katsoi, että rikollisuuden ja varsinkin terrorismin torjunnasta
tulisi ensisijaisesti päättää EU:ssa. Suomessa
syksyllä 2005 tehdyssä toisessa kyselyssä puolet vastaajista
yhtyi väittämään ”Mitkään voimatoimet eivät
ole liian kovia terrorismin kitkemiseksi”.
Rikollisuuden ja terrorismin torjun ta sekä kansallisin
että kansainvä lisin toimenpitein onkin tärkeää. Kansainvälistymisen
vuoksi Suomessa on yhä enemmän
otettava huomioon muidenkin maiden turvallisuustilanne.
Asialla on kuitenkin kääntöpuolensa.
Tiukentuva kriminaalipolitiikka sekä kansainväliset ja
kansalliset terrorismin vastaiset toimet ovat usein ongelmallisia
perus- ja ihmisoikeuksien kannalta.
KRIMINAALIPOLITIIKAN MUUTOKSISTA
Usein esitetyn arvion mukaan kriminaalipolitiikka Suomessa
on viime vuosina kiristynyt. Se on ilmennyt laajenneina
kriminalisointeina, tiukennettuina rangaistusasteikkoina,
vankimäärän kasvuna ja poliisin toimivaltuuksien
lisäämisenä.
Tällainen kehitys vaikuttaa myös oikeusasiamiehen
työhön. Vankien olojen valvonta on yksi oikeusasiamiehen
keskeisistä tehtävistä. Poliisiin kohdistuvassa
valvonnassa puolestaan pakkokeinot ovat paljon esillä.
Oikeusasiamies saa vuosittain viranomaisilta kertomukset
salaisten pakko- ja tiedonhankintakeinojen
kuten esimerkiksi telekuuntelun ja peitetoiminnan
käy töstä. Oikeusasiamies kiinnittää myös tarkastuksilla
ja muutenkin erityistä huomiota poliisin salaisiin
keinoihin. Perinteisemmät pakko- ja tutkintakeinot
puolestaan tulevat usein kantelujen kautta oikeusasiamiehen
arvioitavaksi.
Tiukentuneen kriminaalipolitiikan taustalla on monia
syitä. Vaikka suomalainen rikollisuustilanne ei ole
muuttunut kokonaisuutena merkittävästi, huumausainerikollisuus
on lisääntynyt ja rikollisuus on aikaisempaa
järjestäytyneempää. Kansalaisten turvallisuuden
tarve vaikuttaa myös lisääntyneen. Merkityksensä
on silläkin, että tiedotusvälineiden mielenkiinto kirjoittaa
rikoksista on kasvanut. Uusia rangaistussäännöksiä
säädetään myös sen vuoksi, että ns. yhteisölliset
oikeushyvät ovat aikaisempaa tärkeämpiä. Rikosoikeus
ei suojaa enää vain terveyden ja omaisuuden
kaltaisia perinteisiä oikeushyviä, vaan rikosoikeudella
halutaan nykyään torjua myös esimerkiksi ympäristön
tuhoamis ta ja syntyperään tai sukupuoleen perustuvaa
syrjintää.
Keskeinen asiaan vaikuttaa kansainvälisty minen. Rikos
oikeuden uhkakuvia ei tarkastella enää vain kotimaisesta
näkökulmasta, vaan vähintään EU:n näkökulmasta
ja usein sitäkin laajemmalla tasolla. Eri maiden
rangaistussäännöksiä halutaan yhtenäistää. Ainakin
EU:ssa yhtenäistämisen lähtökohta vaikuttaa olevan
se, että lievemmän kriminaalipolitiikan maat joutuvat
tiukentamaan säännöksiään. Poliisin ja muiden viranomaisten
kansainvälinen yhteistyö puolestaan edellyttää
viranomaisten käytössä olevien keinojen yhtenäistämistä
Kansainvälisen yhteistyön vuoksi Suomessa on kiinnitettävä
huomiota sellaisiinkin rikoksiin, joita ei meillä
juuri esiinny. Toisaalta samalla voidaan toimia niin, etteivät
tällaiset rikokset meillä jatkossakaan yleistyisi.
Tällainen keskeinen kansainvälisen huomion kohde
on viime vuosina ollut terrorismi. Sen torjunta on ollut
yhteistyön aihe niin Yhdistyneissä kansakunnissa, Euroopan
neuvostossa kuin Euroopan unionissakin. Yhdysvaltojen
toiminnassa terrorismin vastaiset toimet
ovat koko politiikan tärkein kysymys.
TERRORISMIN VASTAISIA TOIMIA SUOMESSA
Suomessa valtioneuvosto vahvisti syyskuussa 2004 sisäisen
turvallisuuden ohjelman. Terrorismin torjunnan
osalta ohjelmassa viitattiin kansainväliseen yhteistyöhön
ja tarpeeseen vaikuttaa terrorismia synnyttäviin
tekijöihin. Ennalta estävän työn tärkeyttä ja korkeaa
kansallista torjuntavalmiutta painotettiin. Yleensä arvioitiin,
että Suomeen ei kohdistu suoraa terrorismin
uhkaa, mutta terroritekojen mahdollisuutta ei voi kuitenkaan
sulkea kokonaan poiskaan. Terrorismiin ja sen
torjuntaan on kiinnitetty huomiota myös valtioneuvoston
turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa,
sekin vuodelta 2004.
Suomessa terrorismin vastaiset toimet ovat olleet varsin
maltillisia, mutta eivät silti ongelmattomia. Rikoslakiin
on lisätty uusi luku terrorismirikoksista. Uusia
säännöksiä oli paikoittain vaikea sovittaa vakiintuneisiin
rikoslakimme muotoiluihin. Poliisin käytettävissä
olevia pakko- ja tutkintakeinoja on laajennettu koskemaan
myös terrorismia. Viime vuonna voimaan tulleella
poliisilain muutoksella poliisin käytettävissä olevia
tiedonhankintakeinoja laajennettiin. Periaatteessa
tärkeää oli telekuuntelun mahdollistaminen jo ennalta
ehkäisevässä tarkoituksessa. Tämä laajennus koski lähinnä
terrorismin torjuntaa.
Rahanpesun estämis- ja selvittämisjärjestelmää on
laajennettu koskemaan myös terrorismin rahoittamisen
estämistä ja selvittämistä. Vuonna 2005 voimaan
tulleessa uudessa rajavartiolaissa on varauduttu siihen,
että raja vartiolaitos voi antaa poliisille apua terrorismin
torjunnassa. Varsin paljon keskustelua herätti
puolus tusvoimien virka-apua koskeva lainmuutos,
joka myös tuli voimaan viime vuonna. Eduskunnassa
täsmennet tiin alkuperäistä ehdotusta, joka koski puolustusvoimien
virka-apua poliisille terrorismin torjumiseksi.
Täsmennykset olivatkin tarpeen, sillä sotilaallisten
voimakeinojen käytöllä voidaan puuttua sivullisten
perusoikeuksiin, jopa hengen suojaan.
On hyvä, että tarvittavia lainmuutoksia on tehty ja valmisteltu
rauhallisissa oloissa, ilman yhteyttä mihinkään
ajankohtaiseen Suomessa tapahtuneeseen tekoon.
Yhdysvalloissa syksyllä 2001 tehdyt terrori-iskut
ja niitä seuranneet eri tahojen esittämät toimenpidevaatimukset
kyllä herättivät Suomen viranomaiskoneistossa
jonkin verran hämmennystä. Myös ns. jauhokir -
jeet työllistivät viranomaisia. Mitään mainittavia viranomaisten
ylilyöntejä terrori-iskun jälkitunnelmissa ei
Suomessa kuitenkaan tapahtunut.
Viranomaistoimet olisivat saattaneet olla sekä tiukkuudeltaan
että valmistelun tasoltaan toisenlaisia, jos kyseessä
olisi ollut Suomeen kohdistunut terrori-isku.
Kriisitilanteessa lainvalmisteluun ei voitaisi varata hyvään
lopputulokseen vaadittavaa aikaa ja valmistelutyövoimaa.
Kiihtyneissä tunnelmissa tehtävissä lainmuutoksissa
yksilön oikeusturva voisi vaarantua. Suomessa
tästä on kokemusta viimeksi viime sotien ajalta.
TERRORISMIN TORJUNTA,
IHMISOIKEUDET JA OIKEUSTURVA
Terrorismin vastaisten toimien ihmisoikeuksille aiheuttamia
ongelmia on jouduttu selvittämään niinkin lähellä
kuin Ruotsissa. Ruotsalaisia on ollut vankeina
Guantánamon vankileirissä ja Abu Ghraibin vankilassa.
Ruotsalaisten varoja on jäädytetty terrorismiepäilyjen
vuoksi. Maaliskuussa 2005 anta mallaan päätöksellä
Ruotsin oikeusasiamies osoitti maansa turvallisuuspoliisille
erityisen painavaa arvostelua sen toiminnasta –
tai pikemmin toimimattomuudesta – tilanteessa, jossa
kaksi terrorismista epäiltyä egyptiläistä kuljetettiin yhdysvaltalaisten
toimesta Ruotsista Egyptiin.
Kansainvälisten järjestöjen edellyttämät ja toisaalta
joidenkin valtioiden yksipuolisesti toteuttamat toimet
voivat vaikuttaa Suomeen ja suomalaisiinkin. Kansainvälisen
terrorisminvastaisen yhteistyön vuoksi Suomikin
joutuu panemaan täytäntöön kansainvälisissä järjestöissä
päätetyt toimet, niihin jääneistä puutteista
ja ongelmakohdista huolimatta. Esimerkiksi luotaessa
syksyllä 2001 YK:ssa pikaisesti järjestelmä epäiltyjen
terroristien varojen jäädyttämiseksi poikettiin syyttömyysolettamasta.
Myös jätettiin turvaamatta valitusmahdollisuus
”mustalle listalle” joutuville, joiden omaisuus
voidaan jäädyttää.
Keskeinen terrorismin torjunnan vaarantama perusoikeus
vaikuttaa olevan yksityisyys. Sähköiden viestinnän
valvontaa pyritään lisäämään, ja esimerkiksi lentomatkustajien
tiedot ovat viranomaisten mielenkiinnon kohteena.
Näiltäkin osin paineet valvonnan tehostamiseksi
ovat kansainvälisiä.
Vaikka terrorismin torjuntaan liittyviä vakavia oikeusturvaongelmia
ei Suomessa ehkä tulisikaan esiintymään,
terrorismin torjuntatoimilla voi olla vähintään välillisiä
vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksille sekä oikeusturvalle
Suomessakin. Niitä voidaan kuvata seuraavasti.
Terrorismin vastaisella ”sodalla” siinä muodossa kuin
monet maat sitä harjoittavat on ollut haitallinen merkitys
kansainvälisen oikeuden kannalta – toivottavasti
kuitenkin vain väliaikaisesti. Vakavimmissa tapauksissa
”sodassa” on rikottu monia kansainvälisiä ihmisoikeuksia,
kuten oikeutta saada vapaudenriiston lailli -
suus tutkituksi ja jopa kidutuksen kieltoa. Se, että tilanne
on jatkunut tällaisena jo useita vuosia eikä korjausta
ole tapahtunut, heikentää kansainvälisen oikeusjärjestelmän
uskottavuutta ja alentaa kynnystä
uusiin loukkauksiin.
Terrorismin vastaisen kamppailun nimissä toteutetaan
toimia, joiden todellinen tarkoitus on muu. Voitaisiin
puhua terrorismi-sanan väärinkäytöstä. Vakavimmillaan
tämä on esimerkiksi itsenäisyyspyrkimysten tukahduttamista,
miehityksen jatkamista tai omien kansalaisten
sortamista terrorismin vastaiseen sotaan
vedoten. Tästä on kansainvälisiä esimerkkejä.
Lievempi ”väärinkäytön” muoto on terrorismi-käsitteen
laajentaminen koskemaan sellaisiakin rikoksia, joihin
se ei oikeastaan vaikuta rikoslain määritelmän mukaan
soveltuvan. Tällaisia puheenvuoroja on Suomessakin
välillä esitetty, ei tosin poliisin taholta.
Myöskään EU:n tasolla tällainen käsitteiden sekoittaminen
ei ole vierasta. Osana ns. terrorismipakettia, johon
syyskuussa 2001 pikaisesti poliittisesti sitouduttiin,
EU:ssa hyväksyttiin säännökset rikoksentekijöiden
luovuttamisesta jäsenvaltioiden välillä – ns. eurooppalainen
pidätysmääräys. Toisissa oloissa laajan hankkeen
toteutuminen olisi kestänyt pidempään ja ollut
vaikeampaa. Nyt hanke toteutui nopeasti terrorismipaketin
osana, vaikka hankkeessa ei kovin paljon edes
ollut kysymys terrorismin torjunnasta.
Terrorismin torjuntaan liittyvät rangaistus- ja pakkokeinosäännökset
voivat välillisesti vaikuttaa koventuviin
vaatimuksiin uusista rangaistusasteikoista. Saattaa
myös olla, että terrorismia käytetään yhtenä perusteena,
jos poliisin taholta esitetään uusia vaatimuksia laajemmista
valtuuksista. Viime aikoina onkin tuotu esiin
näkemyksiä järjestäytyneen rikollisuuden ja toisaalta
terrorismin torjunnan yhteisistä piirteistä. Laajentuvat
toimivaltuudet olisivat luultavasti salaisia pakko- ja tiedonhankintakeinoja,
joiden suuntaan poliisin toiminta
on muutenkin viime vuosina merkittävästi siirtynyt.
Monet salaisista keinoista ovat jo periaatteessa ongelmallisia,
kuten suunniteltu peitetoimintaan osallistuvan
poliisin oikeus tehdä rikoksia. Poliisitoiminnan liukuminen
salaiseen suuntaan vaikeuttaa myös sen laillisuusvalvontaa.
Toimenpiteiden kohteena olevat eivät juuri
voi kannella salaisista keinoista. Oikeusasiamiehellä on
toki muitakin mahdollisuuksia seurata tällaisia keinoja.
On myös käytännössä havaittu, että tarkasta sääntelystä
huolimatta poliisin saamiin uusiin valtuuksiin liittyy
nopeasti soveltamisongelmia ja laajennustarpeita.
Lisäpaineita valtuuksien laajentamiseen tuo jatkuva
tekninen kehitys.
Laajemmilla viranomaisvaltuuksilla on taipumus jäädä
pysyviksi. Vaikka terrorismitilanne maailmassa helpottuisi,
eri maissa käyttöön otettuja terrorisminvastaisia
erityisvaltuuksia tuskin purettaisiin. Niiden tarpeellisuutta
voidaan aina perustella sillä, että juuri niiden
ansiosta terrorismiuhka on väistynyt. Siksi harkinnan
on oltava tarkkaa viranomaisvaltuuksia laajennettaessa.
Suomalaiset toimet ovat olleet maltillisia, ja myös
kansainväliset toimet vaikuttavat nykyään harkitummilta
kuin esimerkiksi vuonna 2001.
Silti on syytä tarkkaan seurata, miten viranomaisvaltuuksien
laajentaminen vaikuttaa perus- ja ihmisoikeuksiin.
2. Oikeusasiamiesinstituutio vuonna 2005
INSTITUUTIO,
SEN TILA JA HAASTEET
Tehtävät ja työnjako
Oikeusasiamies on eduskunnan valitsema ylin laillisuusvalvoja.
Hänen tehtävänään on valvoa julkisten
tehtävien hoitamista ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista
niiden hoitamisessa. Pyrkimyksenä on
muun muassa varmistaa, että eri hallinnonalojen
omat oikeusturvajärjestelmät ja sisäiset valvontamekanismit
toimivat asianmukaisesti. Tarkoitus on myös
antaa eduskunnalle mahdollisuus oikeusasiamiehen
havaintojen pohjalta arvioida lainkäytön ja hallinnon
toimintaa.
Oikeusasiamiehen valvontavaltaan kuuluvat tuomioistuimet
ja muut viranomaiset. Viranomaisten ja virkamiesten
lisäksi oikeusasiamiehen valvontaan kuuluvat
muutkin henkilöt ja yhteisöt, jotka hoitavat julkisia tehtäviä.
Sen sijaan oikeusasiamies ei tutki eduskunnan
lainsäädäntötyötä eikä kansanedustajien toimintaa,
ei myöskään valtioneuvoston oikeuskanslerin virkatoimia.
Perustuslain mukaan oikeusasiamies päättää
syytteen nostamisesta tuomaria vastaan.
Oikeusasiamies on riippumaton ja toimii valtiovallan
perinteisen kolmijaon ulkopuolella. Hänen valinnastaan,
toimivallasta ja tehtävistä säädetään perustuslaissa.
Lähemmin toiminnasta säädetään laissa eduskunnan
oikeusasiamiehestä. Säännökset ovat tämän
kertomuksen liitteenä (liite 1 s. 269).
Eduskunta valitsee oikeusasiamiehen ohella myös kaksi
apulaisoikeusasiamiestä. Heidän toimikautensa on
neljä vuotta. Oikeusasiamies päättää työnjaosta heidän
välillään. Apulaisoikeusasiamiehet ratkaisevat
heille kuuluvat asiat itsenäisesti ja samoin valtuuksin
kuin oikeusasiamies. OA Paunio käsittelee asiat, jotka
koskevat periaatteellisia kysymyksiä, valtioneuvostoa
ja muita ylimpiä valtioelimiä sekä muun muassa sosiaalihuoltoa,
terveydenhuoltoa ja sosiaaliturvaa yleisemminkin
sekä lapsen oikeuksia. AOA Jääskeläinen
käsittelee muun muassa tuomioistuimia, vankeinhoitoa,
ympäristö- ja paikallishallintoa sekä verotusta koskevat
asiat. AOA Lindstedt puolestaan käsittelee muun
muassa poliisia, syyttäjälaitosta, puolustusvoimia ja
opetusta koskevia sekä ulkomaalais- ja kieliasioita. Yksityiskohtainen
työnjako on liitteenä (liite 2 s. 276).
Toimintamuodot
Oikeusasiamies valvoo laillisuutta pääosin tutkimalla
kanteluita. Hän voi myös omasta aloitteestaan ottaa
tutkittavaksi esiin tulleita epäkohtia.
Perusoikeussäännökset uudistettiin Suomessa vuonna
1995. Tämän uudistuksen yhteydessä oikeusasiamiehen
tehtäväksi säädettiin valvoa perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumista. Tarkoitus oli näin korostaa, että perus-
ja ihmisoikeudet ohjaavat virkamiesten ja viranomaisten
toimintaa. Oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa
perus- ja ihmisoikeuksilla onkin merkittävä osa.
Ne ovat esillä yksittäisiä kanteluja ratkaistaessa mutta
myös muun muassa tarkastusten ja omien aloitteiden
suuntaamisessa. Tähän kertomukseen sisältyy erillinen
jakso, josta käy ilmi, millaisia perus- ja ihmisoikeuksiin
liittyviä kysymyksiä vuoden aikana on ollut esillä ja millaisiin
kannanottoihin ne ovat johtaneet (s. 35).
Lain mukaan oikeusasiamiehen tulee tehdä tarkastuksia
virastoissa ja laitoksissa. Erityisesti hänen kuuluu
valvoa vankiloihin ja muihin suljettuihin laitoksiin sijoitettujen
henkilöiden kohtelua samoin kuin varusmiesten
kohtelua varuskunnissa. Valtioneuvoston oikeuskanslerin
ja eduskunnan oikeusasiamiehen välisessä
työnjaossa oikeusasiamiehelle on lain mukaan
keskitetty myös näistä kohteista tulevien kanteluiden
tutkinta. Tarkastuksia tehdään käytännössä lisäksi muihin,
erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon laitoksiin.
Tarkastukset ovat oikeusasiamiehen eräs keskeinen
toimintamuoto.
Oikeusasiamiehen erityistehtäviin kuuluu lisäksi valvoa
ns. telepakkokeinojen – telekuuntelun, televalvonnan
ja teknisen kuuntelun – käyttöä. Telepakkokeinojen
käyttö vaatii yleensä tuomioistuimen päätöksen,
ja niitä voidaan käyttää ensisijaisesti vakavien rikosten
esitutkinnassa. Telepakkokeinoilla puututaan useisiin
perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin, kuten
yksityiselämän, luottamuksellisen viestin ja kotirauhan
suojaan. Lain mukaan sisäasiainministeriön, tullin ja
puolustusministeriön tulee antaa oikeusasiamiehelle
vuosittain kertomus telepakkokeinojen käytöstä. Poliisilla
on lain mukaan tietyin edellytyksin oikeus peitetoimintaan
vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden
torjumiseksi. Peitetoiminnassa poliisi hankkii tietoja rikollisesta
toiminnasta esimerkiksi soluttautumalla rikollisryhmän
toimintaan. Sisäasiainministeriön tulee
antaa vuosittain oikeusasiamiehelle kertomus peitetoiminnan
käytöstä. Tässä kertomuksessa on erillinen
jakso myös telepakkokeinojen ja poliisin peitetoiminnan
valvonnasta (s. 69).
Viime vuosina oikeusasiamies on painottanut eduskunnan
esittämän toivomuksen mukaisesti myös lasten
oikeuksien toteutumisen valvontaa (s. 200).
Perus- ja ihmisoikeudet
painopisteenä
Eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta käynnistyi
Suomessa helmikuun alkupäivinä 86 vuotta sitten. Tänä
aikana laillisuusvalvonta on kasvanut ja muuttunut
monin tavoin. Se on painottunut hyvää hallintomenettelyä
ohjaavaksi ja sille vaatimuksia asettavaksi. Syyttäjän
rooli on jäänyt taka-alalle ja viranomaistoimintaa
ohjaava ja kehittävä rooli on korostunut.
Toiminta oli ensimmäisten vuosikymmenien aikana pienimuotoista.
Keskeistä oli tuomareiden ja muiden virka
miesten toiminnan virkarikosoikeudellinen arviointi.
Julkisen vallan tehtäväpiiriin laajentuminen erityisesti
1960- ja 1970-luvulla merkitsi tehtävien ja kanteluiden
määrän voimakasta kasvua. Kun hallintomenettely
oli pitkälle sääntelemätöntä, oikeusasiamiehen
kannanotoilla oli tuolloin huomattava merkitys kehitettäessä
asianmukaista hallintomenettelyä.
Julkisen hallinnon yksityistämiskehitys johti oikeusasiamiehen
toimivallan laajentamiseen vuonna 1991
niin, että oikeusasiamiehen valvonnan piiriin tulivat
siihen aikaisemmin yksinomaisesti kuuluneiden viranomaisten
ja virkamiesten lisäksi myös julkisyhteisön
työntekijät ja julkista tehtävää hoitavat.
Kansalaisten oikeuksien tarkastelu kansainvälisten
ihmisoikeussopimusten velvoitteiden valossa alkoi
1980-luvun lopulla. Ratkaisut koskivat tuolloin vapautensa
menettäneitä ja ulkomaalaisia. Euroopan ihmisoikeussopimuksen
tultua voimaan Suomessa vuonna
1990 ihmisoikeuksien merkitys kasvoi merkittävästi
myös laillisuusvalvonnassa.
Perusoikeusuudistuksen yhteydessä vuonna 1995 oikeusasiamiehen
tehtäväksi tuli valvoa perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumista. Tämä on muuttanut näkökulmaa
viranomaisten velvollisuuksista ihmisten oikeuksien
toteutumiseen. Perusoikeusuudistuksen jälkeen
perus- ja ihmisoikeudet ovat olleet esillä lähes kaikissa
oikeusasiamiehen käsiteltävinä olleissa asioissa.
Perusoikeuksien toteutumisen arviointi on merkinnyt
ennen kaikkea eri suuntiin vaikuttavien periaatteiden
punnintaa ja huomion kiinnittämistä perusoikeuksien
toteutumista edistäviin näkökohtiin. Arvioinneissaan
oikeusasiamies on korostanut perusoikeusmyönteisen
laintulkinnan merkitystä.
Perusoikeusuudistuksen jälkeisenä aikana myös taloudelliset,
sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ovat
nousseet oikeudellisesta näkökulmasta muiden perus-
ja ihmisoikeuksien rinnalle. Oikeus välttämättömään
toimeentuloon ja huolenpitoon sekä oikeus riittäviin
sosiaali- ja terveyspalveluihin ovat tulleet usein
arvioitaviksi viime vuosina.
Perusoikeuksien painotus on näkynyt myös muutoin
oikeusasiamiehen toiminnan suuntaamisessa. Oikeusasiamiehelle
on katsottu kuuluvan, ei ainoastaan perus-
ja ihmisoikeuksien valvonta, vaan myös niiden aktiivinen
edistäminen. Tähän liittyen on ryhdytty muun
muassa käymään keskusteluja keskeisten kansalaisjärjestöjen
kanssa. Tarkastuksilla ja omasta aloitteesta
on otettu esille sellaisia kysymyksiä, jotka ovat herkkiä
perusoikeuksien kannalta ja joilla on yksittäistapausta
yleisempää merkitystä. Esimerkiksi kahden viimeisen
vuoden aikana on laajasti selvitetty tarkastuksilla ja
muutoin viranomaisten toimia lapsiin perheissä kohdistuvan
väkivallan selvittämiseksi ja estämiseksi ja
lasten hoitamiseksi. Oikeusasiamies antoi eduskunnalle
asiasta erillisen kertomuksen 7.2.2006.
Yhteistyö EU-maiden, Itämeren maiden ja koko Euroopan
maiden oikeusasiamiesten kesken on lisääntynyt
voimakkaasti. Kansainvälisesti oikeusasiamiehen toiminta
on nähty arvokkaana ihmisoikeuksien kunnioittamisen
takeena ja instituutio onkin eri muodoissaan
levinnyt laajasti maailmalle. Oikeusasiamiesten keskinäisen
yhteistyön lisäksi oikeusasiamiehen rooli kansainvälisten
ihmisoikeussopimusten toteutumisen seurannassa
on saanut aikaisempaa suurempaa painoa.
Kaikki nämä toiminnat ja uudet toimintamuodot eivät
ilmene tilastosta, johon sisältyvät kantelukirjoitukset,
omat aloitteet, tarkastukset ja kansalaisten muut yhteydenotot.
Tämä viime vuotta koskeva tilasto on kertomuksen
liitteenä (liite 3 s. 277). Jäljempänä vuotta
2005 kuvaavassa katsauksessa tuodaan esille niitä
toimintamuotoja, joilla näiden tilastosta näkyvien keskeisten
toimintojen ohella oikeusasiamies pyrki edistämään
perus- ja ihmisoikeuksia.
Työtilanne ja sen haasteet
Oikeusasiamiehen keskeinen tehtävä ja toimintamuoto
on edelleen kansalaisten kanteluiden käsittely ja
tutkinta. Laissa todetaan asiasta seuraavaa:
Oikeusasiamies tutkii kantelun, jos sen kohteena oleva
asia kuuluu hänen laillisuusvalvontaansa ja on aihetta
epäillä, että valvottava on menetellyt lainvastaisesti
tai jättänyt velvollisuutensa täyttämättä.
Tämän mukaisesti oikeusasiamiehellä on velvollisuus
tutkia kaikki sellaiset kantelut, joiden perusteella näyttää
olevan aihetta epäillä lainvastaista menettelyä tai
velvollisuuden laiminlyöntiä, kuinka vähäistä tahansa.
On huomattava, että myös sen seikan arvioiminen,
onko aihetta epäillä lainvastaista menettelyä tai velvollisuuden
laiminlyöntiä, edellyttää joskus paljon selvitystyötä.
Tämä laaja tutkintavelvollisuus merkitsee
sitä, että oikeusasiamiehellä on vain vähän harkintavaltaa
painottaa laillisuusvalvontaa perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta
perustelluksi arvioimallaan tavalla.
Monissa muissa maissa oikeusasiamiehen harkintavalta
on tässä suhteessa suurempi.
Kanteluiden määrä on kasvanut voimakkaasti 1990-
luvun alkuvuosista lähtien. Kasvu on ollut jatkuvaa ja
selkeää vaikkakaan ei suoraviivaista. Kanteluiden määrät
ovat viimeisten 13 vuoden aikana kaksinkertaistuneet.
Kahden viime vuoden aikana kanteluiden määrä
on kasvanut kolmanneksella.
Kantelut vuosilta 1920–2005 saapuneet ratkaistut
Perusoikeusuudistus puolestaan on tuonut mukanaan
laillisuusvalvontaan uuden näkökulman ja työn painotuksen.
Tämä muutos ja samanaikaisesti tapahtunut
kanteluiden voimakas kasvu johtivat 1990-luvun jälkivuosina
siihen, että kanteluiden käsittelyajat pidentyivät
merkittävästi. Näihin haasteisiin on vastattu esittelijäkuntaa
ja muuta henkilökuntaa lisäämällä, työskentely-
ja toimintatapoja kehittämällä sekä panostamalla
voimakkaasti koulutukseen. Myös työhyvinvoinnin
edistäminen oikeusasiamiehen kansliassa on otettu
suunnitelmallisen työn kohteeksi. Ensisijainen tavoite
on ollut pyrkiä lyhentämään pitkiä käsittelyaikoja tinkimättä
kuitenkaan työn laadusta ja perus- ja ihmisoikeusvalvonnan
vaatimuksista. Tässä on vielä onnistut -
tu kohtuullisesti, mutta mahdollisuudet toiminnan tehostamiseen
nykyisillä voimavaroilla ovat rajalliset. Mikäli
kanteluiden määrän kasvu jatkuu edelleen, on harkittava
myös vaihtoehtoja kanslian henkilökunnan lisäämiselle.
Eräs mahdollisuus olisi laajentaa oikeusasiamiehen
harkintavaltaa kanteluiden tutkinnassa.
Tämä edellyttäisi kuitenkin lain muuttamista.
Apulaisoikeusasiamiehelle
sijainen
Eduskunta hyväksyi 14.10.2005 perustuslain ja oikeusasiamiehestä
annetun lain muuttamisen. Perustuslain
muutos edellyttää sen hyväksymistä seuraa villa
valtiopäivillä. Kun lakien muutokset tulevat voimaan,
oikeusasiamies voi tarvittaessa valita apulaisoikeusasiamiehelle
sijaisen enintään neljän vuoden toimikaudeksi
saatuaan asiasta perustuslakivaliokunnan
kannanoton.
VUODEN 2005 TOIMINTA
Kantelut ja muut
laillisuusvalvonta-asiat
Laillisuusvalvonta-asioihin luetaan kantelut, omat
aloitteet, lausunnot ja kuulemiset esim. eduskunnan
eri valiokunnissa sekä muut kirjoitukset. Nämä muut
kirjoitukset ovat luonteeltaan lähinnä tiedusteluja tai
selvästi perusteettomia, oikeusasiamiehen valvontavaltaan
kuulumattomia tai sisällöltään yksilöimättömiä
kansalaiskirjeitä. Niitä ei kirjata kanteluiksi, vaan
kanslian neuvontalakimiehet vastaavat niihin välittömästi
antaen ohjausta ja neuvontaa.
Vuoden 2005 aikana oikeusasiamiehen käsiteltäväksi
tuli kaikkiaan 3 829 uutta laillisuusvalvonta-asiaa. Tämä
oli noin 14 % enemmän kuin edellisenä vuonna.
Varsinaisten kanteluasioiden määrä oli vuonna 2005
yhteensä 3 352, mikä oli myös noin 14 % enemmän
kuin edellisenä vuonna. Omien aloitteiden määrä oli
49. Lausunto- ja kuulemispyyntöjä oli 43. Kaiken kaikkiaan
vuoden 2005 aikana oli käsiteltävänä 5 576
(edellisvuonna 5 033) laillisuusvalvonta-asiaa. Aikaisemmilta
vuosilta siirtyneitä asioita oli käsiteltävinä
1 747 (edellisvuonna 1 686).
Kanteluiden laadussa ei näyttäisi tapahtuneen merkittäviä
muutoksia. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevien
kanteluiden määrä on lisääntynyt edelleen. Sama
koskee poliisikanteluita. Kantelujen määrän kasvu
on jakautunut suhteellisen tasaisesti eri asiaryhmien
kesken.
Saapuneet kantelut ja muut
laillisuusvalvonta-asiat
2005 2004
Kantelut 3 352 2 950
Omat aloitteet 49 52
Lausunto- ja kuulemispyynnöt 43 28
Muut kirjoitukset 385 317
Yhteensä 3 829 3 347
Ratkaisut
Laillisuusvalvonta-asioita ratkaistiin kertomusvuonna
yhteensä 3 491. Näistä varsinaisten kanteluasioiden
määrä oli 3 008. Kanteluita ratkaistiin jonkin verran
vähemmän kuin niitä saapui, kuitenkin 4 % enemmän
kuin edellisvuonna. Omia aloitteita ratkaistiin 52, lausuntoja
ja kuulemisia oli 48 (luettelo lausunnoista ja
kuulemisista on liitteenä 4 s. 280). Vastauksia muihin
kirjoituksiin annettiin 383.
Ratkaistut kantelut ja muut
laillisuusvalvonta-asiat
2005 2004
Kantelut 3 008 2 889
Omat aloitteet 52 54
Lausunto- ja kuulemispyynnöt 48 29
Muut kirjoitukset 383 314
Yhteensä 3 491 3 286
Osa kanteluista on sellaisia, että oikeusasiamies ei voi
tutkia niitä. Tällaisia ovat asiat, jotka eivät kuulu hänen
toimivaltaansa, jotka ovat vireillä toimivaltaisessa viranomaisessa
tai ovat yli viisi vuotta vanhoja. Näistä
syistä tutkimatta jätettiin vuonna 2005 yhteensä 709
eli noin 20 % kaikista ratkaistuista kanteluista (edellisvuonna
19 %). Muita asioita pidetään tilastoissa tutkittuina
asioina.
Osassa asioista ei ole aihetta epäillä väitettyä lainvastaista
menettelyä tai velvollisuuden laiminlyöntiä. Näitä
ratkaisuja oli vuoden 2005 aikana 1 205 eli noin
35 % kaikista ratkaistuista kanteluista (edellisvuonna
32 %). Kanteluasian tutkinta saattaa johtaa myös siihen,
että väitettyä lainvastaisuutta tai virhettä ei tode ta
tai sen tueksi ei ole riittävää näyttöä. Näitä ratkaisu ja
oli vuoden aikana 629 eli noin 18 % kaikista ratkaistuista
kanteluista (edellisvuonna 22 %).
Merkittävin ryhmä ovat ne ratkaisut, jotka johtavat oikeusasiamiehen
toimenpiteisiin. Tällaisia toimenpiteitä
ovat virkasyyte, huomautus, käsitys sekä esitys. Lisäksi
asiassa saattaa myös tapahtua korjaus sen tutkinnan
aikana.
Virkasyyte on ankarin reaktiokeino. Oikeusasiamies voi
kuitenkin lain mukaan niissä tapauksissa, joissa valvottava
on menetellyt lainvastaisesti tai jättänyt velvollisuutensa
täyttämättä, olla nostamatta syytettä, jos
hän katsoo, että asia voi jäädä huomautuksen varaan.
Oikeusasiamies voi lausua käsityksensä lainmukaisesta
menettelystä tai kiinnittää valvottavan huomiota hyvän
hallintotavan vaatimuksiin tai perus- ja ihmisoikeuksien
toteutumista edistäviin näkökohtiin. Käsitys
voi olla luonteeltaan moittiva tai ohjaava. Oikeusasiamies
voi tehdä lisäksi esityksen tapahtuneen virheen
oikaisemiseksi tai epäkohdan korjaamiseksi sekä kiinnittää
valtioneuvoston tai muun lainsäädännön valmistelusta
vastaavan elimen huomiota säännöksissä
tai määräyksissä havaitsemiinsa puutteisiin. Joskus
viranomainen saattaa oikaista tekemänsä virheen
omasta aloitteestaan jo siinä vaiheessa, kun oikeusasiamies
on puuttunut siihen selvityspyynnöin.
Toimenpiteisiin johtaneita ratkaisuja oli vuonna 2005
yhteensä 513, mikä on lähes 17 % kaikista ratkaisuista
(tutkituista kanteluista noin 22 %). Virkasyytteitä ei
määrätty nostettavaksi. Huomautuksia annettiin 40 ja
käsityksiä esitettiin 429. Niistä moittivia oli 209 ja ohjaavia
220. Asian käsittelyn aikana tapahtui korjaus
28 tapauksessa. Esityksiksi luokiteltuja ratkaisuja oli
16, vaikkakin esityksen luonteisia hallinnon kehittämiseen
liittyviä kannanottoja sisältyi myös muihin ratkaisuihin.
Yhteen ratkaisuun saattaa sisältyä useita toimenpiteitä.
Ratkaistut kantelut 2005–2001
Vastaukset 1
Vanhimmat
koko Suomi!
Vaikka Ruotsilla on todella synkeä menneisyys lastensuojelussaan viranomaisrikosten suhteen, niin sentään heilläkin ihmisoikeusasian ajaminen on tällä hetkellä pitemmällä kuin Suomessa.