Sulevi Riukulehto
http://www.kaapeli.fi/viridis/archive/talvi00/riukulehto.html
Subsidiariteetti - läheisyyttäkö?
Euroopan Unioniin liittyminen toi suomalaisiin kahvipöytäkeskusteluihin uuden sanakummajaisen: subsidiariteettiperiaatteen. Sinänsä periaate on jo vanha; sen juuret on jäljitetty vuosisatojen päähän, Tuomas Akvinolaiseen ja Johannes Althusiukseen, mutta nykyisenkaltaista tunnettuutta se ei ole koskaan nauttinut. Vihreän liikkeen suosiossa ajatus oli jo ennen integraation avainkäsitteeksi avautumistaan. Se on kuulunut vihreään fraseologiaan - tai ainakin filosofiaan - vuosikymmeniä, oikeastaan koko liikkeen olemassaolon ajan.
Taannoinen suosittu iskulause "pieni on kaunista" viittaa alhaalta nousevaan politiikkaan, tarpeiden tyydyttämiseen mahdollisimman lähellä niiden syntypaikkaa. Se viittaa myös päätöksenteon ymmärrettävyyteen; pieni mittakaava on helpompi käsittää. Samoin varsinkin feministisessä keskustelussa toistettu teesi "henkilökohtainen on poliittista" viittaa alhaalta lähtevään politiikkaan, siihen miten henkilökohtaisilla asioilla ja valinnoilla ilmennetään poliittisuutta, tai toisinpäin: kuinka politiikassa näkyvät juuri pienet ja henkilökohtaiset asiat. Ja tästähän myös subsidiariteettiperiaatteessa on kyse: asiat pitää päättää sillä tasolla, jolla vaikutuksetkin ovat, siis aina mahdollisimman lähellä päätösten kohdetta ja myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia.
Euroopan Unionista subsidiariteettiperiaatteelle on löytynyt selvä tilaus. Samalla, kun periaate pyrkii minimoimaan unionin toimielimiin menevän päätöksenteon, se korostaa jäsenvaltioiden alue- ja paikallistason merkitystä. Tällainen periaatteen regionalistinen tulkinta on levinnyt - ja tavallaan tullut hyväksytyksi - varsinkin Maastrichtin sopimuksen jälkeen, kun Alueiden komitea perustettiin ja alueiden edustajien osallistumisoikeutta ministerineuvoston työskentelyyn vahvistettiin. Ensimmäisen neljän toimintavuotensa aikana Alueiden komitea on onnistunut edelleen vahvistamaan asemiaan: Amsterdamin sopimuksessa se sai hallinnollisen ja taloudellisen itsenäisyyden. Työskentelyssään komitea on johdonmukaisesti korostanut subsidiariteetin merkitystä ja näkee mielellään alueet Euroopan keskeisenä rakenneyksikkönä.1.
Periaatteen suomenkielinen nimi, läheisyysperiaate, toistaa tämän regionalistisen sisällön. Päätöksenteon rakenteiden on lähdettävä mahdollisimman läheltä yksilöä. Etäisemmälle portaalle siirrytään vasta, jos apua ei voi läheltä saada. Näin tulkittuna subsidiariteetti voidaan kääntää myös toissijaisen toimivallan periaatteeksi. Tämä on kuitenkin vain yksi sanan merkityksistä. Subsidiariteetilla tarkoitetaan myös alhaalta kasvanutta, ruohonjuuritason ehdoilla toteutuvaa hallinnointia. Ajatuksena on, että päätöksenteon tulisi olla kansalaisten silmissä avointa niin, että he pystyvät näkemään päätöksenteon perusteet sekä sen, kenelle kuuluu poliittinen vastuu päätöksistä. Subsidiariteetti, läheisyys, ei siis olekaan yksinomaan paikkaan liittyvä asia. Maakunta subsidiariteettiperiaatteen toteuttajana
Erkki Mennola on esittänyt mainion rinnastuksen: maakunnat ovat kuin oikopolkuja rampin vieressä.2. Teiden kaavoittaja ei voi tukahduttaa eikä aina edes ohjata kansalaisten valitsemia kulkureittejä, vaikka se olisi kaavoituksen nimenomaisena tarkoituksena. Polut syntyvät, minne syntyvät, eikä niiden paikkaa voi ylhäältä annetulla mahtikäskyllä määrätä. Kaikkein kestävimpiä ovat alhaalta syntyneet rakenteet. Ne vastaavat ihmisten tarpeisiin sellaisina kuin ihmiset nuo tarpeet hahmottavat ja kokevat. Niitä ei tavallisesti voi tukahduttaa, vaikka se olisi hallinnoijan nimenomaisena tarkoituksena.
Maakunta on tällainen alhaalta lähtenyt, subsidiaarinen yksikkö. Se on syntynyt, ei luotu. Sitä on yritetty tukahduttaa, käsitteenä se ei ole edes kuulunut maamme hallintojärjestelmään, kuuluisaan Suomen poliittiseen järjestelmään, ennen kuin Euroopan Unioniin integroituminen alkoi 1994. Oikeastaan maakunta on tällaisena jo itsessään todiste siitä, että eksaktia poliittista järjestelmää ei ole olemassakaan - ainakin sen hahmottaminen on ongelmallista.3. Niin sanotun järjestelmän ulkopuolelle syntyy jatkuvasti rakenteita, jotka ovat mitä suurimmassa määrin poliittisia ja merkittäviä. Ne osoittavat kansalaisten aktiivisuutta, toimeliaisuutta (siis poliittisuutta) ylhäältäpäin tarjotun valtarakenteen ohi. Juuri näin on tapahtunut maakunnan kohdalla. Sen tilalle on kaiken aikaa tarjottu muita väliportaan hallintoyksiköitä, mutta keinotekoisina ne ovat hävinneet kilpailun ja kuihtuneet pois.
Läänijärjestelmämme on kelpo esimerkki. Se on melkeinpä aina ollut ylhäältä annettu, kansan kokemia maakuntarajoja halkova ja siinä mielessä luonnoton hallinnon taso. Ainoana poikkeuksena voidaan ehkä esittää ensimmäinen Ruotsinvallan aikainen läänijako, joka perustui vanhoihin muinaissuomalaisiin maakuntarajoihin. Myöhempiä lääniluomuksia tuskin muistetaan, eikä kukaan varmasti miellä itseään niiden jäseneksi. Keinotekoisten alueyksiköiden perään ei itketä.
Lääni on aina ollut suomalaisille vaikea käsite. Sen sijaan meillä ei ole koskaan ollut ongelmaa käsitteen maakunta käytössä. Ihmiset näyttävät tietävän luonnostaan, mihin maakuntaan tai maakuntiin he kuuluvat. Tämä johtuu juuri maakuntien subsidiaarisuudesta. Ne syntyvät tarpeesta, alhaalta käsin, ja ne on helppo ymmärtää. Lujuutensa vuoksi maakunnat ovat tärkeä rakenneyksikkö, kun luodaan yhä tiiviimmin integroituvaa Eurooppaa. Maakunnat voivat olla globalisaation vastapaino ja kääntöpuoli.
Toinen maakuntien vahvuustekijä ilmenee, jos katsomme hallinnoinnin tuloksellisuutta ylhäältä alaspäin. Alueellisella tasolla - ja varsinkin tämän luonnollisen yksikön tasolla - luulisi olevan paras asiantuntemus juuri omien ongelmiensa käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Itä-Uudellamaalla tunnetaan juuri Itä-Uuttamaata koskevat asiat ja Etelä-Karjalassa omansa. Subsidiariteetti kääntää kuvan globalisaatiosta. Se mikä näytti päätäntävallan siirtämiseltä Brysseliin, Luxemburgiin ja Strasbourgiin voikin olla todellisen alueellisen itsehallinnon alku. Se mistä kansallisella tasolla luovuttiin, voidaan saada monin verroin takaisin maakunnallisella tasolla.4. Euroopan integraatio pesee kasvonsa.
Kysymys on oikeastaan politiikan mahdollisuudesta: tavallisesti ihmiset ovat eniten kiinnostuneita omista asioistaan ja oman lähialueensa asioista. Siksi kaikki erilaiset näkökulmat nousevat esiin ruohonjuuritason kansalaiskeskustelussa. Lähellä asian kytkökset nähdään ja ymmärretään aivan toisella tavalla kuin silloin, jos asiat päätetään keskushallinnossa tai keinotekoisessa väliportaassa. Politiikassa mahdollisuudet löytää parhaita, toimivimpia vaihtoehtoja ovat suurimmillaan juuri silloin, kun erisuuntaisia intressejä rekrytoituu keskusteluun runsaasti, ja tämä toteutuu tehokkaimmin läheisyysperiaatteen vallitessa.
Mahdollisuudet alueen (lue: maakunnan) kehittämiseen näyttävät siis olevan suurimmillaan silloin, kun alue (maakunta) saa tehdä päätöksensä itse, omassa keskuudessaan, luonnollisessa yksikössä. Tämä tietenkin edellyttää, että keskustelu on todellista; että eri intressiryhmiä ja kansalaismielipiteitä edustavia ryhmiä on keskustelussa osallisina; että keskusteluun pääsylle ei aseteta esteitä. Poliittisen hegemonian vallitessa seuraukset voivat ymmärrettävästi olla kehnot - varsinkin jos hegemonia-asemaan päässeen ryhmän sisälläkään ei käydä todellista keskustelua. Silloin päätökseksi muodostuu eliitin, kaaderin tai mielipidejohtajan kanta, varsinaista politiikkaa ei ole. Aluetta ei tietenkään pidä mystifioida liiallisuuksiin. Etäisyydestä voi olla myös hyötyä - on hyvä nähdä metsä puilta - mutta pääsääntöisesti maakunta tarjoaa mahdollisuuden pienen mittakaavan etuihin: läheltä yksityiskohdat erottuvat kirkkaina, ja asiat on helpompi ymmärtää.
Alueellistaminen Suomessa ennen Euroopan Unionia
Alueellistamisella tarkoitetaan käytännössä hallinnon tuomista alueelliselle tasolle. Ensimmäisessä vaiheessa se merkitsee hallintoalueiden muodostamista - siis rajojen vetämistä. Tavallisesti rajat eivät näy maastossa minkäänlaisina linjoina. Ne pitää piirtää, ja ne voidaan piirtää luonnollisiin tai keinotekoisiin kohtiin. Ne voidaan vetää jopa umpimähkään - kuten siirtomaaisännät Afrikkaa jakaessaan.
Nykyiset 19 maakuntaamme eivät ole ensimmäinen yritys alueellisen väliportaan hallinnon luomiseksi Suomeen. Järjestelmäämme on yritetty alueellistaa ainakin kymmenen kertaa. Ensin Suomen alue jaettiin linnalääneihin. Ne perustuivat muinaissuomalaiseen maakuntajakoon jopa läänien keskuslinnojen sijaintipaikkoja myöten. Varsinais-Suomen, Pohjanmaan, Hämeen, Savon ja Karjalan viisi heimoa olivat myös linnaläänien pohjana. Ainakin Hämeenlinna rakennettiin vanhan maakuntalinnan paikalle. Aivan kaikkiin lääneihin ei linnaa ehditty rakentaa; linnattomia läänejä johdettiin kuninkaankartanoista. Uuden ajan alkuun tultaessa linnaläänien lukumäärä oli vähitellen kasvanut neljästä yhdeksään.
Vuoden 1634 hallitusmuodon hyväksymisen yhteydessä Suomeen muodostettiin neljä maaherrakuntaa. 1721 Suomi jaettiin jälleen neljään lääniin, sitten kuuteen (1775), seitsemään, (1812), kahdeksaan (1831), yhdeksään (1920) ja viimein yhteentoista (1960).5. Vielä ennen vuoden 1997 muutosta ehdittiin suunnitella läänien lukumäärän nostamista 13:een tai 14:ään. Näiden läänien puitteissa toimivaksi Suomeen kaavailtiin valtion aluehallintoa jo ennen Euroopan Unioniin liittymistä. Nyt tuon niin kutsutun väliportaan hallintouudistuksen saa haudata. Se oli vain yksi uusi yritys luoda maahamme keinotekoinen hallintoporras ylhäältä käsin. Samasta syystä nykyiset läänit tulisi lopettaa mahdollisimman pian. Valtionhallinnon väliportaan yksiköt eivät voi pitkään olla tarpeellisia verkottuneessa maailmassa. Asiat voidaan hoitaa kootusti yhdessä toimipisteessä koko maassa. Tuo piste voi tietysti olla missä vain - tai se voi olla hajallaan useassa toimipaikassa, joita ei tarvitse edes ennalta nimetä. Tietoverkon kautta asioita voi hoitaa sieltä, mistä se joustavimmin käy. Tätä on etäisyyksien kuolema. Ne harvat alat, joilla väliportaan yksikkö on valtionhallinnossa todella välttämätön, tarkoitukseen voitaisiin valita maakunta - siis luonnollinen taso.
Miksi edellä on kaiken aikaa puhuttu lääneistä? Miksei maakunnista? Koko pitkän historiamme Suomen keskiajalta 1990-luvulle maakunta on ollut kansatieteellinen ja maantieteellinen yksikkö. Poliittisille päättäjille maakuntajakoa ei ole ollut olemassa ennen vuotta 1992, jolloin maakunnasta tuli tilastoyksikkö. Alueellistamisyritykset on toteutettu läänijaon puitteissa. Huolellisesti rakennetut järjestelmät ovat aina kaatuneet heti, kun valtiokoneisto on vetäytynyt niiden takaa. Lisäksi suuri osa hallinnostamme on toteutettu läänijaosta piittaamatta, kokonaan muiden alueyksiköiden kautta. Tällaisia ovat sotilasläänit, vaalipiirit, tuomiokunnat, valtion taidetoimikunnat ja monet muut maakunnallisesti tärkeät alat.
Myös valtionhallintomme paikallistaso on sekava, ja käytännössä uusia alueyksiköitä on luotu valtion paikallishallintoa yhdistämällä. Meillä on pohjoismaiseen tapaan hyvin laaja kunnallinen autonomia; leijonanosa muualla valtiolle kuuluvista asioista on meillä kuntien vastuulla. Jäljellejäävää valtionhallintoa hoitamaan onkin sitten luotu omituisen runsas paikallisyksiköiden ja -viranomaisten kirjo, joista syyttäjänvirastot, ulosottopiirit, nimismiespiirit ja rekisteripiirit saatiin yhdistetyksi kihlakuntauudistuksessa yhdeksi paikallistason valtionyksiköksi joulukuun 1996 alusta. Tähänastisen seurannan mukaan valtion paikallishallinnon selkeyttäminen ei onnistunut kovin hyvin.6. Vain 22:ssa kihlakunnassa on kaikki neljä yksikköä. Muualle on luotu uusia yhteistoiminta-alueita. Lisäksi 90:n perustetun kihlakunnan rinnalle jäivät yhä veropiirit, ympäristöpiirit, työvoimapiirit, työsuojelupiirit jne. Kansaneläkelaitos omine konttoreineen on aivan oma lukunsa.
Maakunta alueyksikkönä
Euroopan Unionissa alue, meillä siis maakunta, poikkeaa kaikista edellä luetelluista yksiköistä siinä, että se ei ole ensinkään tarkoitettu valtionhallinnon väliportaaksi kuntien ja keskushallinnon väliin. Integroituneessa Euroopassa maakuntien pitäisi toimia melkeinpä itsehallinnollisina, tai ainakin itsenäisempinä kuin läänit. Ne eivät ole pelkästään ylhäältä tulevan hallinnoinnin jakeluporras, ne eivät myöskään kokoa ja käsittele alhaalta tulevaa informaatiota keskushallinnolle. Tässä mielessä maakuntien asema globalisoituvassa maailmassa muistuttaa paljon enemmän kuntaa itsehallintoyksikkönä kuin lääniä väliportaana. Tällainen tulevaisuuden näkymä lupaa maakunnille paljon, ja siksi on ymmärrettävää, että hinku maakunnan statuksen saamiseen oli myös meillä erittäin kiihkeä.
Suomen maakuntajaossa eniten keskustelua ja kysymyksiä herättivät Pohjanmaan, Hämeen ja Uudenmaan maakuntarajat. Pienet Keski-Pohjanmaa ja Itä-Uusimaa saivat lopulta omat maakuntaliittonsa. Pelkkä maakuntien rajaaminen on kuitenkin vielä melko sisällyksetöntä alueellistamista. Oleellisempaa on se, miten tehtävät tulevaisuudessa jaetaan keskushallinnon ja alueiden kesken. Toisessa vaiheessa alueellistamisella tarkoitetaankin tehtävien siirtämistä luotuihin alueyksiköihin. Niinpä keskustelu aaltoili entistä voimakkaampana, kun maakuntiin alettiin luoda työvoima- ja elinkeinokeskuksia, ja vastaisuudessa keskustelu tulee varmasti aaltoilemaan vieläkin voimakkaampana, kun alueellistamista edelleen jatketaan.
Vihreät ovat tavallisesti kannattaneet maakuntahallinnon vahvistamista. Tämän ensimmäinen vaihe toteutui EU:iin liittymisen yhteydessä ilman erillistä voimainponnistusta: maakunnista tuli osa virallista Suomen hallintoa. Ongelmana on edelleen maakuntahallinnon ohut edustavuus. Vaikka maakuntien liitot käyttävät yhä suurempaa päätäntävaltaa ja ohjaavat yhä suurempia rahavirtoja ja vaikka niistä näin on tullut aivan todellinen päätöksentekoporras suomalaiseen yhteiskuntaan, näitä päätöksentekijöitä ei valita demokraattisesti. Vihreät ovat vaatineet erityisten maakuntavaalien järjestämistä. Näin tehdään monessa Euroopan maassa. Asioilla on puolensa. Kokemukset eivät ole yhdensuuntaisia. Maakunnat eivät ole muuallakaan Euroopassa yhteismitallinen yksikkö. Autonomiaa lähentelevä itsehallinnollinen aluejaottelu oli ennen Maastrichtin sopimusta käytössä kuudessa maassa, neljässä tunnettiin kattava väliportaanhallintojärjestelmä ilman autonomiaa, kahdessa EU:n jäsenmaassa ei ollut lainkaan aluejaotusta.7.
Eri kielissä sanaa 'maakunta' vastaa kokonainen ryväs lähisukuisia käsitteitä, jotka eivät tarkoita likikään samaa asiaa. (esim. region, county, Kreise, amtskommun, provins jne.) Myös maakuntien koot vaihtelevat. Suurimmat maakunnat ovat miljoonien asukkaiden itsehallintoalueita (esim. Espanjan maakunnat, suurimpana puoli-itsenäinen ja täyttä itsenäisyyttä haikaileva Katalonia), pienimmissä on vain tuhansia asukkaita. Lilliputin maakuntahenki voi kuitenkin olla hyvin vahva. Keski-Euroopan vuoristoalueilla on paljon pinta-alaltaan pieniä, mutta identiteetiltään vahvoja, perinteikkäitä maakuntia, joiden omintakeisuus perustuu pitkään historiaan. Feodaaliajalla kukin tällainen alue muodosti oman ruhtinaskuntansa. Saksa ja Italia olivat jakautuneet sadoiksi pikkuvaltioiksi. Nykyinen maakuntajako toistaa nämä ikiaikaiset rajat. Tässä näkyy jälleen maakuntien sitkeys, alhaaltapäin syntyneinä ne kestävät halki vuosisatojen. EU tai II maailmansodan jälkeinen yleinen integraatiokehitys eivät ole aiheuttaneet tämänhetkistä regionalismin nousua. Pikemminkin kyseessä on paluu keskiaikaan. Regionalismi on Euroopassa Euroopan ikäinen ilmiö.
Maakuntakaan ei ole ikuinen, pyhä ja muuttumaton. Maakunnat sulautuvat toisiinsa ja uusia maakuntia syntyy. Oikeastaan jälkimmäinen tapaus näyttää pääsääntöiseltä. Kukin historiallinen vaihe on synnyttänyt aina uusia erityispiirteitä (esim. teollistuminen), joiden nojalla jotkut alueet (teollistuneet alueet) ovat löytäneet identiteettinsä ja eriytyneet ympäröivästä maakunnasta omaksi alueekseen. Myös kieli, kulttuuri jne. ovat muuttuneet uudessa tilanteessa. Näin maakuntajako näyttää verkalleen tihentyvän. Toisaalta: kukapa tietää, millaisia euromaakuntia tulevaisuus synnyttää, kun Keski-Euroopan vahvat ja voimakkaasti kehittyvät alueet, nk. kehitysmakkarat (nimitys viittaa alueiden muotoon), löytävät itsensä. On myös mahdollista, että jokin alue sijaitsee niin täydellisesti maakuntien rajalla, että sen asukkaat mieltävät itsensä kahden tai jopa useammankin maakunnan jäseniksi. Samoin on mahdollista, että jokin paikallisyksikkö ei katso kuuluvansa mihinkään maakuntaan.
Piirisihteeridemokratian loppu
Meillä maakuntavaltuuston ja -hallituksen jäsenet valitaan välillisesti, kunnallisvaaleissa annettujen äänien suhteessa. Suhteellisten vaalien periaate toteutuu siis listojen tasolla, mutta henkilövalinnat jäävät neuvottelujen varaan. Kun maakunta on yhä luonteeltaan kuntayhtymä, tämä merkitsee ilkeästi ilmaistuna sitä, että maakuntahallinto ei meillä edustakaan maakunnan asukkaiden vaan neuvotteluja käyneiden yli 50-vuotiaiden miesten mielipiteitä. Tämä on piirisihteeridemokratiaa. Tavalliset äänestäjät eivät koe valitsevansa maakunnallisia päättäjiä eikä tämä päätöksenteko siksi saa sille kuuluvaa huomiota - valta hämärtyy. Erityisten maakuntavaalien järjestäminen tekisi maakuntahallinnosta näkyvämpää ja vahvistaisi aluehallinnon merkitystä kansalaisten mielissä. Se myös tekisi vallankäyttäjistä näkyvämpiä: heille tulisi nimi, kasvot ja poliittinen vastuu.
Toisaalta tiedämme muun Euroopan kokemuksesta, että maakuntavaalit eivät ehkä herättäisi äänestäjissä kiihkeätä tunteen paloa. Suomessa tämä olisi hyvin luultavaa, koska meillä kaikki vaalit on erotettu toisistaan. Vuosituhannen vaihtumistakin saimme juhlistaa järjestämällä yhden kalenterivuoden kuluessa peräti kolmet erilliset vaalit. Meillä vaaliväsymyksen ongelma on aivan todellinen. Maakuntahallinnon valintamenettelyyn pitäisi sittenkin uskaltaa puuttua. Maakuntapäättäjien ei välttämättä tarvitsisi olla kuntien äänitorvia. Sitä paitsi alueellistamisen vahvistaminen lisää edelleen ihmisten luontaista kiinnostusta maakuntansa asioihin.
Alueiden Suomi
Euroopan Unioni yrittää todella toimia maakuntien kautta. Tunnetun fraasin mukaan EU on alueiden Eurooppa. Tämä on ollut Alueiden komitean järjestelmällinen painotus. Komitea näkee alueet EU:n perustasona, joka vaikuttaa lainsäädäntöön kahdella tavalla: kansalliseen päätöksentekoon suoraan maakunnista käsin ja komission päätöksiin Alueiden komitean kautta. Toimintafilosofiana on pidetty mahdollisimman laajaa - kriitikkojen mielestä jopa äärimmäisyyteen menevää - subsidiariteettiperiaatteen soveltamista.
Myös Suomessa maakunnille voitaisiin raivata nykyistä enemmän tilaa. Tällä hetkellä valtion tasolla on sellaisia tahoja, joiden intressissä on liian keskeisenä osana oman aseman säilyttäminen ja turvaaminen. On osoitettava oma korvaamattomuutensa, vaikka historiallinen syy toimijan olemassa oloon on saattanut kadota EU:n jäsenyyden myötä. Tällaiselle keskusjohtoisuudelle on uskallettava asettaa rajat. Vaikka EU-maat ovat lähteneet alueellistamiseen kovin erilaisista lähtökohdista, ne näyttävät edenneen samaan suuntaan. Alue- ja paikallistason tehtäviä on lisätty sitä mukaa, kun keskusvaltaisuutta on karsittu. Tämä voi olla myös Suomen tie.
Nykykäytäntöä kuvaa osuvasti se, että vaikka alueellistamisen ensimmäinen vaihe on Suomessa toteutettu, kaikki maakuntien jaossa olevat rahat tulevat yhä ministeriöiden kautta. Näin tapahtuu, vaikka keskushallinnon osuus on muuttunut ja muuttuu yhä hämärämmäksi; se on selvästi pelkkä väliporras EU:n ja maakuntien vuoropuhelussa. Maakunnissa siirtyminen uuden tilanteen mukaisiin käytäntöihin muun muassa hankkeiden luokittelussa ja seurannassa on ollut selvästi helpompi toteuttaa, koska koko maakuntahallinto on uusi asia. Aiemmin opittu ei ole ollut uutta käytäntöä häiritsemässä. Samaa ei voi sanoa keskushallinnostamme. Monelta osin on laahattu viime vuosikymmenen käytännöissä. Esimerkiksi Opetusministeriö ei ole alueellistanut päätöksentekoaan lainkaan.
Maakuntavaalien toteuttamisen ja alueellistamisen toisen vaiheen on kuljettava käsi kädessä. On selvitettävä, kuinka valtakunnallista hallintoa ja valvontaa voidaan vähentää häiritsemästä maakuntien työtä. Maakunnista voidaan rakentaa Eurooppaan alueiden Suomi.
Maakuntatietoisuuden vahvistaminen
Miten kansalaisten maakuntatietoisuutta voisi vahvistaa? Kuten sanottua, ihmisillä ei tavallisesti ole ongelmia oman maakuntansa valitsemisessa. Kun aluetason vastuu kasvaa, sille tulee myös aiempaa enemmän merkitystä ja voimaa. Maakuntien voimistuminen tulee siis olemaan automaattista. Tämä on Suomessa jo nähty. Kainuusta ja Etelä-Pohjanmaasta on tullut aivan todellisia maakuntia. Kajaani ja Seinäjoki ovat nyt merkittäviä maakuntakeskuksia, eivät Oulun ja Vaasan etäpäätteitä. Seinäjoelle tilanne on ennen kokematon. Kajaani, vanhana linnakaupunkina, on ollut maakuntakeskus muinoin Ruotsinvallan aikaan.
Mitä enemmän päätöksentekoa uskalletaan subsidiariteettiperiaatteen aidon tarkoituksen mukaisesti siirtää maakuntiin, ja mitä enemmän ne saavat resursseja jaettavakseen, sitä voimakkaammin integraatio tukee alueellistumista - siis maakuntien lujittumista. Maakunnat eivät ole enää pelkästään kulttuurillisia tai etnisiä yksiköitä. Yhä suurempi osa yritysten, yhteisöjen ja ihmisten toimintaympäristöjen puitteista luodaan maakuntatasolla. Esimerkiksi yritysten sijoittumiselle merkittävät toimintaedellytykset määritetään tulevaisuudessa yhä useammin alueellisella tasolla. Laajemman tason erot pyritään harmonisoimaan.
Kaikki ei perustu automaatioon. Uusiakin ajatuksia on esitetty, ja niitä tarvitaan. Maakuntahenki voisi olla vieläkin lujempi, jos myös maakuntajohtajat olisivat luottamushenkilöitä esimerkiksi siten, että vaaleilla valittaisiin maakuntavaltuusto, joka valitsisi maakuntajohtajan ja muut johtavat luottamushenkilöt. Näin maakuntavaalit todella miellettäisiin oman maakuntajohdon valitsemiseksi - ja johdolle tulisi myös poliittinen vastuu. Tämä olisi siis palkallista luottamustoimintaa, kuten kansanedustajan tai ministerin työ. Maakuntiin ei tarvita keulakuvamaista figuuria edustustehtäviin, vaan asiantunteva maakuntajohtaja.
Esko Antola on kiinnittänyt huomiota siihen, kuinka paikallis- ja aluetason tehtävistä näyttää meilläkin tulevan yhä houkuttelevampia. Kansallisen tason poliitikkoja, ministereitä ja kansanedustajia on jo palannut kunnallispolitiikan, läänin tai maakunnan johtotehtäviin.8. Perinteisesti on käyty toiseen suuntaan. Huomamme, että globalisoitumisen edetessä myös alueiden merkitys kasvaa. Maakunnat ovat haasteellinen vaikuttamisen taso.
Sulevi Riukulehto on filosofian tohtori, yhteiskuntatieteiden maisteri ja historian lehtori Ähtärissä.
http://www.kaapeli.fi/viridis/archive/talvi00/riukulehto.html
Subsidiariteetti - läheisyyttäkö?
Euroopan Unioniin liittyminen toi suomalaisiin kahvipöytäkeskusteluihin uuden sanakummajaisen: subsidiariteettiperiaatteen. Sinänsä periaate on jo vanha; sen juuret on jäljitetty vuosisatojen päähän, Tuomas Akvinolaiseen ja Johannes Althusiukseen, mutta nykyisenkaltaista tunnettuutta se ei ole koskaan nauttinut. Vihreän liikkeen suosiossa ajatus oli jo ennen integraation avainkäsitteeksi avautumistaan. Se on kuulunut vihreään fraseologiaan - tai ainakin filosofiaan - vuosikymmeniä, oikeastaan koko liikkeen olemassaolon ajan.
Taannoinen suosittu iskulause "pieni on kaunista" viittaa alhaalta nousevaan politiikkaan, tarpeiden tyydyttämiseen mahdollisimman lähellä niiden syntypaikkaa. Se viittaa myös päätöksenteon ymmärrettävyyteen; pieni mittakaava on helpompi käsittää. Samoin varsinkin feministisessä keskustelussa toistettu teesi "henkilökohtainen on poliittista" viittaa alhaalta lähtevään politiikkaan, siihen miten henkilökohtaisilla asioilla ja valinnoilla ilmennetään poliittisuutta, tai toisinpäin: kuinka politiikassa näkyvät juuri pienet ja henkilökohtaiset asiat. Ja tästähän myös subsidiariteettiperiaatteessa on kyse: asiat pitää päättää sillä tasolla, jolla vaikutuksetkin ovat, siis aina mahdollisimman lähellä päätösten kohdetta ja myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia.
Euroopan Unionista subsidiariteettiperiaatteelle on löytynyt selvä tilaus. Samalla, kun periaate pyrkii minimoimaan unionin toimielimiin menevän päätöksenteon, se korostaa jäsenvaltioiden alue- ja paikallistason merkitystä. Tällainen periaatteen regionalistinen tulkinta on levinnyt - ja tavallaan tullut hyväksytyksi - varsinkin Maastrichtin sopimuksen jälkeen, kun Alueiden komitea perustettiin ja alueiden edustajien osallistumisoikeutta ministerineuvoston työskentelyyn vahvistettiin. Ensimmäisen neljän toimintavuotensa aikana Alueiden komitea on onnistunut edelleen vahvistamaan asemiaan: Amsterdamin sopimuksessa se sai hallinnollisen ja taloudellisen itsenäisyyden. Työskentelyssään komitea on johdonmukaisesti korostanut subsidiariteetin merkitystä ja näkee mielellään alueet Euroopan keskeisenä rakenneyksikkönä.1.
Periaatteen suomenkielinen nimi, läheisyysperiaate, toistaa tämän regionalistisen sisällön. Päätöksenteon rakenteiden on lähdettävä mahdollisimman läheltä yksilöä. Etäisemmälle portaalle siirrytään vasta, jos apua ei voi läheltä saada. Näin tulkittuna subsidiariteetti voidaan kääntää myös toissijaisen toimivallan periaatteeksi. Tämä on kuitenkin vain yksi sanan merkityksistä. Subsidiariteetilla tarkoitetaan myös alhaalta kasvanutta, ruohonjuuritason ehdoilla toteutuvaa hallinnointia. Ajatuksena on, että päätöksenteon tulisi olla kansalaisten silmissä avointa niin, että he pystyvät näkemään päätöksenteon perusteet sekä sen, kenelle kuuluu poliittinen vastuu päätöksistä. Subsidiariteetti, läheisyys, ei siis olekaan yksinomaan paikkaan liittyvä asia. Maakunta subsidiariteettiperiaatteen toteuttajana
Erkki Mennola on esittänyt mainion rinnastuksen: maakunnat ovat kuin oikopolkuja rampin vieressä.2. Teiden kaavoittaja ei voi tukahduttaa eikä aina edes ohjata kansalaisten valitsemia kulkureittejä, vaikka se olisi kaavoituksen nimenomaisena tarkoituksena. Polut syntyvät, minne syntyvät, eikä niiden paikkaa voi ylhäältä annetulla mahtikäskyllä määrätä. Kaikkein kestävimpiä ovat alhaalta syntyneet rakenteet. Ne vastaavat ihmisten tarpeisiin sellaisina kuin ihmiset nuo tarpeet hahmottavat ja kokevat. Niitä ei tavallisesti voi tukahduttaa, vaikka se olisi hallinnoijan nimenomaisena tarkoituksena.
Maakunta on tällainen alhaalta lähtenyt, subsidiaarinen yksikkö. Se on syntynyt, ei luotu. Sitä on yritetty tukahduttaa, käsitteenä se ei ole edes kuulunut maamme hallintojärjestelmään, kuuluisaan Suomen poliittiseen järjestelmään, ennen kuin Euroopan Unioniin integroituminen alkoi 1994. Oikeastaan maakunta on tällaisena jo itsessään todiste siitä, että eksaktia poliittista järjestelmää ei ole olemassakaan - ainakin sen hahmottaminen on ongelmallista.3. Niin sanotun järjestelmän ulkopuolelle syntyy jatkuvasti rakenteita, jotka ovat mitä suurimmassa määrin poliittisia ja merkittäviä. Ne osoittavat kansalaisten aktiivisuutta, toimeliaisuutta (siis poliittisuutta) ylhäältäpäin tarjotun valtarakenteen ohi. Juuri näin on tapahtunut maakunnan kohdalla. Sen tilalle on kaiken aikaa tarjottu muita väliportaan hallintoyksiköitä, mutta keinotekoisina ne ovat hävinneet kilpailun ja kuihtuneet pois.
Läänijärjestelmämme on kelpo esimerkki. Se on melkeinpä aina ollut ylhäältä annettu, kansan kokemia maakuntarajoja halkova ja siinä mielessä luonnoton hallinnon taso. Ainoana poikkeuksena voidaan ehkä esittää ensimmäinen Ruotsinvallan aikainen läänijako, joka perustui vanhoihin muinaissuomalaisiin maakuntarajoihin. Myöhempiä lääniluomuksia tuskin muistetaan, eikä kukaan varmasti miellä itseään niiden jäseneksi. Keinotekoisten alueyksiköiden perään ei itketä.
Lääni on aina ollut suomalaisille vaikea käsite. Sen sijaan meillä ei ole koskaan ollut ongelmaa käsitteen maakunta käytössä. Ihmiset näyttävät tietävän luonnostaan, mihin maakuntaan tai maakuntiin he kuuluvat. Tämä johtuu juuri maakuntien subsidiaarisuudesta. Ne syntyvät tarpeesta, alhaalta käsin, ja ne on helppo ymmärtää. Lujuutensa vuoksi maakunnat ovat tärkeä rakenneyksikkö, kun luodaan yhä tiiviimmin integroituvaa Eurooppaa. Maakunnat voivat olla globalisaation vastapaino ja kääntöpuoli.
Toinen maakuntien vahvuustekijä ilmenee, jos katsomme hallinnoinnin tuloksellisuutta ylhäältä alaspäin. Alueellisella tasolla - ja varsinkin tämän luonnollisen yksikön tasolla - luulisi olevan paras asiantuntemus juuri omien ongelmiensa käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Itä-Uudellamaalla tunnetaan juuri Itä-Uuttamaata koskevat asiat ja Etelä-Karjalassa omansa. Subsidiariteetti kääntää kuvan globalisaatiosta. Se mikä näytti päätäntävallan siirtämiseltä Brysseliin, Luxemburgiin ja Strasbourgiin voikin olla todellisen alueellisen itsehallinnon alku. Se mistä kansallisella tasolla luovuttiin, voidaan saada monin verroin takaisin maakunnallisella tasolla.4. Euroopan integraatio pesee kasvonsa.
Kysymys on oikeastaan politiikan mahdollisuudesta: tavallisesti ihmiset ovat eniten kiinnostuneita omista asioistaan ja oman lähialueensa asioista. Siksi kaikki erilaiset näkökulmat nousevat esiin ruohonjuuritason kansalaiskeskustelussa. Lähellä asian kytkökset nähdään ja ymmärretään aivan toisella tavalla kuin silloin, jos asiat päätetään keskushallinnossa tai keinotekoisessa väliportaassa. Politiikassa mahdollisuudet löytää parhaita, toimivimpia vaihtoehtoja ovat suurimmillaan juuri silloin, kun erisuuntaisia intressejä rekrytoituu keskusteluun runsaasti, ja tämä toteutuu tehokkaimmin läheisyysperiaatteen vallitessa.
Mahdollisuudet alueen (lue: maakunnan) kehittämiseen näyttävät siis olevan suurimmillaan silloin, kun alue (maakunta) saa tehdä päätöksensä itse, omassa keskuudessaan, luonnollisessa yksikössä. Tämä tietenkin edellyttää, että keskustelu on todellista; että eri intressiryhmiä ja kansalaismielipiteitä edustavia ryhmiä on keskustelussa osallisina; että keskusteluun pääsylle ei aseteta esteitä. Poliittisen hegemonian vallitessa seuraukset voivat ymmärrettävästi olla kehnot - varsinkin jos hegemonia-asemaan päässeen ryhmän sisälläkään ei käydä todellista keskustelua. Silloin päätökseksi muodostuu eliitin, kaaderin tai mielipidejohtajan kanta, varsinaista politiikkaa ei ole. Aluetta ei tietenkään pidä mystifioida liiallisuuksiin. Etäisyydestä voi olla myös hyötyä - on hyvä nähdä metsä puilta - mutta pääsääntöisesti maakunta tarjoaa mahdollisuuden pienen mittakaavan etuihin: läheltä yksityiskohdat erottuvat kirkkaina, ja asiat on helpompi ymmärtää.
Alueellistaminen Suomessa ennen Euroopan Unionia
Alueellistamisella tarkoitetaan käytännössä hallinnon tuomista alueelliselle tasolle. Ensimmäisessä vaiheessa se merkitsee hallintoalueiden muodostamista - siis rajojen vetämistä. Tavallisesti rajat eivät näy maastossa minkäänlaisina linjoina. Ne pitää piirtää, ja ne voidaan piirtää luonnollisiin tai keinotekoisiin kohtiin. Ne voidaan vetää jopa umpimähkään - kuten siirtomaaisännät Afrikkaa jakaessaan.
Nykyiset 19 maakuntaamme eivät ole ensimmäinen yritys alueellisen väliportaan hallinnon luomiseksi Suomeen. Järjestelmäämme on yritetty alueellistaa ainakin kymmenen kertaa. Ensin Suomen alue jaettiin linnalääneihin. Ne perustuivat muinaissuomalaiseen maakuntajakoon jopa läänien keskuslinnojen sijaintipaikkoja myöten. Varsinais-Suomen, Pohjanmaan, Hämeen, Savon ja Karjalan viisi heimoa olivat myös linnaläänien pohjana. Ainakin Hämeenlinna rakennettiin vanhan maakuntalinnan paikalle. Aivan kaikkiin lääneihin ei linnaa ehditty rakentaa; linnattomia läänejä johdettiin kuninkaankartanoista. Uuden ajan alkuun tultaessa linnaläänien lukumäärä oli vähitellen kasvanut neljästä yhdeksään.
Vuoden 1634 hallitusmuodon hyväksymisen yhteydessä Suomeen muodostettiin neljä maaherrakuntaa. 1721 Suomi jaettiin jälleen neljään lääniin, sitten kuuteen (1775), seitsemään, (1812), kahdeksaan (1831), yhdeksään (1920) ja viimein yhteentoista (1960).5. Vielä ennen vuoden 1997 muutosta ehdittiin suunnitella läänien lukumäärän nostamista 13:een tai 14:ään. Näiden läänien puitteissa toimivaksi Suomeen kaavailtiin valtion aluehallintoa jo ennen Euroopan Unioniin liittymistä. Nyt tuon niin kutsutun väliportaan hallintouudistuksen saa haudata. Se oli vain yksi uusi yritys luoda maahamme keinotekoinen hallintoporras ylhäältä käsin. Samasta syystä nykyiset läänit tulisi lopettaa mahdollisimman pian. Valtionhallinnon väliportaan yksiköt eivät voi pitkään olla tarpeellisia verkottuneessa maailmassa. Asiat voidaan hoitaa kootusti yhdessä toimipisteessä koko maassa. Tuo piste voi tietysti olla missä vain - tai se voi olla hajallaan useassa toimipaikassa, joita ei tarvitse edes ennalta nimetä. Tietoverkon kautta asioita voi hoitaa sieltä, mistä se joustavimmin käy. Tätä on etäisyyksien kuolema. Ne harvat alat, joilla väliportaan yksikkö on valtionhallinnossa todella välttämätön, tarkoitukseen voitaisiin valita maakunta - siis luonnollinen taso.
Miksi edellä on kaiken aikaa puhuttu lääneistä? Miksei maakunnista? Koko pitkän historiamme Suomen keskiajalta 1990-luvulle maakunta on ollut kansatieteellinen ja maantieteellinen yksikkö. Poliittisille päättäjille maakuntajakoa ei ole ollut olemassa ennen vuotta 1992, jolloin maakunnasta tuli tilastoyksikkö. Alueellistamisyritykset on toteutettu läänijaon puitteissa. Huolellisesti rakennetut järjestelmät ovat aina kaatuneet heti, kun valtiokoneisto on vetäytynyt niiden takaa. Lisäksi suuri osa hallinnostamme on toteutettu läänijaosta piittaamatta, kokonaan muiden alueyksiköiden kautta. Tällaisia ovat sotilasläänit, vaalipiirit, tuomiokunnat, valtion taidetoimikunnat ja monet muut maakunnallisesti tärkeät alat.
Myös valtionhallintomme paikallistaso on sekava, ja käytännössä uusia alueyksiköitä on luotu valtion paikallishallintoa yhdistämällä. Meillä on pohjoismaiseen tapaan hyvin laaja kunnallinen autonomia; leijonanosa muualla valtiolle kuuluvista asioista on meillä kuntien vastuulla. Jäljellejäävää valtionhallintoa hoitamaan onkin sitten luotu omituisen runsas paikallisyksiköiden ja -viranomaisten kirjo, joista syyttäjänvirastot, ulosottopiirit, nimismiespiirit ja rekisteripiirit saatiin yhdistetyksi kihlakuntauudistuksessa yhdeksi paikallistason valtionyksiköksi joulukuun 1996 alusta. Tähänastisen seurannan mukaan valtion paikallishallinnon selkeyttäminen ei onnistunut kovin hyvin.6. Vain 22:ssa kihlakunnassa on kaikki neljä yksikköä. Muualle on luotu uusia yhteistoiminta-alueita. Lisäksi 90:n perustetun kihlakunnan rinnalle jäivät yhä veropiirit, ympäristöpiirit, työvoimapiirit, työsuojelupiirit jne. Kansaneläkelaitos omine konttoreineen on aivan oma lukunsa.
Maakunta alueyksikkönä
Euroopan Unionissa alue, meillä siis maakunta, poikkeaa kaikista edellä luetelluista yksiköistä siinä, että se ei ole ensinkään tarkoitettu valtionhallinnon väliportaaksi kuntien ja keskushallinnon väliin. Integroituneessa Euroopassa maakuntien pitäisi toimia melkeinpä itsehallinnollisina, tai ainakin itsenäisempinä kuin läänit. Ne eivät ole pelkästään ylhäältä tulevan hallinnoinnin jakeluporras, ne eivät myöskään kokoa ja käsittele alhaalta tulevaa informaatiota keskushallinnolle. Tässä mielessä maakuntien asema globalisoituvassa maailmassa muistuttaa paljon enemmän kuntaa itsehallintoyksikkönä kuin lääniä väliportaana. Tällainen tulevaisuuden näkymä lupaa maakunnille paljon, ja siksi on ymmärrettävää, että hinku maakunnan statuksen saamiseen oli myös meillä erittäin kiihkeä.
Suomen maakuntajaossa eniten keskustelua ja kysymyksiä herättivät Pohjanmaan, Hämeen ja Uudenmaan maakuntarajat. Pienet Keski-Pohjanmaa ja Itä-Uusimaa saivat lopulta omat maakuntaliittonsa. Pelkkä maakuntien rajaaminen on kuitenkin vielä melko sisällyksetöntä alueellistamista. Oleellisempaa on se, miten tehtävät tulevaisuudessa jaetaan keskushallinnon ja alueiden kesken. Toisessa vaiheessa alueellistamisella tarkoitetaankin tehtävien siirtämistä luotuihin alueyksiköihin. Niinpä keskustelu aaltoili entistä voimakkaampana, kun maakuntiin alettiin luoda työvoima- ja elinkeinokeskuksia, ja vastaisuudessa keskustelu tulee varmasti aaltoilemaan vieläkin voimakkaampana, kun alueellistamista edelleen jatketaan.
Vihreät ovat tavallisesti kannattaneet maakuntahallinnon vahvistamista. Tämän ensimmäinen vaihe toteutui EU:iin liittymisen yhteydessä ilman erillistä voimainponnistusta: maakunnista tuli osa virallista Suomen hallintoa. Ongelmana on edelleen maakuntahallinnon ohut edustavuus. Vaikka maakuntien liitot käyttävät yhä suurempaa päätäntävaltaa ja ohjaavat yhä suurempia rahavirtoja ja vaikka niistä näin on tullut aivan todellinen päätöksentekoporras suomalaiseen yhteiskuntaan, näitä päätöksentekijöitä ei valita demokraattisesti. Vihreät ovat vaatineet erityisten maakuntavaalien järjestämistä. Näin tehdään monessa Euroopan maassa. Asioilla on puolensa. Kokemukset eivät ole yhdensuuntaisia. Maakunnat eivät ole muuallakaan Euroopassa yhteismitallinen yksikkö. Autonomiaa lähentelevä itsehallinnollinen aluejaottelu oli ennen Maastrichtin sopimusta käytössä kuudessa maassa, neljässä tunnettiin kattava väliportaanhallintojärjestelmä ilman autonomiaa, kahdessa EU:n jäsenmaassa ei ollut lainkaan aluejaotusta.7.
Eri kielissä sanaa 'maakunta' vastaa kokonainen ryväs lähisukuisia käsitteitä, jotka eivät tarkoita likikään samaa asiaa. (esim. region, county, Kreise, amtskommun, provins jne.) Myös maakuntien koot vaihtelevat. Suurimmat maakunnat ovat miljoonien asukkaiden itsehallintoalueita (esim. Espanjan maakunnat, suurimpana puoli-itsenäinen ja täyttä itsenäisyyttä haikaileva Katalonia), pienimmissä on vain tuhansia asukkaita. Lilliputin maakuntahenki voi kuitenkin olla hyvin vahva. Keski-Euroopan vuoristoalueilla on paljon pinta-alaltaan pieniä, mutta identiteetiltään vahvoja, perinteikkäitä maakuntia, joiden omintakeisuus perustuu pitkään historiaan. Feodaaliajalla kukin tällainen alue muodosti oman ruhtinaskuntansa. Saksa ja Italia olivat jakautuneet sadoiksi pikkuvaltioiksi. Nykyinen maakuntajako toistaa nämä ikiaikaiset rajat. Tässä näkyy jälleen maakuntien sitkeys, alhaaltapäin syntyneinä ne kestävät halki vuosisatojen. EU tai II maailmansodan jälkeinen yleinen integraatiokehitys eivät ole aiheuttaneet tämänhetkistä regionalismin nousua. Pikemminkin kyseessä on paluu keskiaikaan. Regionalismi on Euroopassa Euroopan ikäinen ilmiö.
Maakuntakaan ei ole ikuinen, pyhä ja muuttumaton. Maakunnat sulautuvat toisiinsa ja uusia maakuntia syntyy. Oikeastaan jälkimmäinen tapaus näyttää pääsääntöiseltä. Kukin historiallinen vaihe on synnyttänyt aina uusia erityispiirteitä (esim. teollistuminen), joiden nojalla jotkut alueet (teollistuneet alueet) ovat löytäneet identiteettinsä ja eriytyneet ympäröivästä maakunnasta omaksi alueekseen. Myös kieli, kulttuuri jne. ovat muuttuneet uudessa tilanteessa. Näin maakuntajako näyttää verkalleen tihentyvän. Toisaalta: kukapa tietää, millaisia euromaakuntia tulevaisuus synnyttää, kun Keski-Euroopan vahvat ja voimakkaasti kehittyvät alueet, nk. kehitysmakkarat (nimitys viittaa alueiden muotoon), löytävät itsensä. On myös mahdollista, että jokin alue sijaitsee niin täydellisesti maakuntien rajalla, että sen asukkaat mieltävät itsensä kahden tai jopa useammankin maakunnan jäseniksi. Samoin on mahdollista, että jokin paikallisyksikkö ei katso kuuluvansa mihinkään maakuntaan.
Piirisihteeridemokratian loppu
Meillä maakuntavaltuuston ja -hallituksen jäsenet valitaan välillisesti, kunnallisvaaleissa annettujen äänien suhteessa. Suhteellisten vaalien periaate toteutuu siis listojen tasolla, mutta henkilövalinnat jäävät neuvottelujen varaan. Kun maakunta on yhä luonteeltaan kuntayhtymä, tämä merkitsee ilkeästi ilmaistuna sitä, että maakuntahallinto ei meillä edustakaan maakunnan asukkaiden vaan neuvotteluja käyneiden yli 50-vuotiaiden miesten mielipiteitä. Tämä on piirisihteeridemokratiaa. Tavalliset äänestäjät eivät koe valitsevansa maakunnallisia päättäjiä eikä tämä päätöksenteko siksi saa sille kuuluvaa huomiota - valta hämärtyy. Erityisten maakuntavaalien järjestäminen tekisi maakuntahallinnosta näkyvämpää ja vahvistaisi aluehallinnon merkitystä kansalaisten mielissä. Se myös tekisi vallankäyttäjistä näkyvämpiä: heille tulisi nimi, kasvot ja poliittinen vastuu.
Toisaalta tiedämme muun Euroopan kokemuksesta, että maakuntavaalit eivät ehkä herättäisi äänestäjissä kiihkeätä tunteen paloa. Suomessa tämä olisi hyvin luultavaa, koska meillä kaikki vaalit on erotettu toisistaan. Vuosituhannen vaihtumistakin saimme juhlistaa järjestämällä yhden kalenterivuoden kuluessa peräti kolmet erilliset vaalit. Meillä vaaliväsymyksen ongelma on aivan todellinen. Maakuntahallinnon valintamenettelyyn pitäisi sittenkin uskaltaa puuttua. Maakuntapäättäjien ei välttämättä tarvitsisi olla kuntien äänitorvia. Sitä paitsi alueellistamisen vahvistaminen lisää edelleen ihmisten luontaista kiinnostusta maakuntansa asioihin.
Alueiden Suomi
Euroopan Unioni yrittää todella toimia maakuntien kautta. Tunnetun fraasin mukaan EU on alueiden Eurooppa. Tämä on ollut Alueiden komitean järjestelmällinen painotus. Komitea näkee alueet EU:n perustasona, joka vaikuttaa lainsäädäntöön kahdella tavalla: kansalliseen päätöksentekoon suoraan maakunnista käsin ja komission päätöksiin Alueiden komitean kautta. Toimintafilosofiana on pidetty mahdollisimman laajaa - kriitikkojen mielestä jopa äärimmäisyyteen menevää - subsidiariteettiperiaatteen soveltamista.
Myös Suomessa maakunnille voitaisiin raivata nykyistä enemmän tilaa. Tällä hetkellä valtion tasolla on sellaisia tahoja, joiden intressissä on liian keskeisenä osana oman aseman säilyttäminen ja turvaaminen. On osoitettava oma korvaamattomuutensa, vaikka historiallinen syy toimijan olemassa oloon on saattanut kadota EU:n jäsenyyden myötä. Tällaiselle keskusjohtoisuudelle on uskallettava asettaa rajat. Vaikka EU-maat ovat lähteneet alueellistamiseen kovin erilaisista lähtökohdista, ne näyttävät edenneen samaan suuntaan. Alue- ja paikallistason tehtäviä on lisätty sitä mukaa, kun keskusvaltaisuutta on karsittu. Tämä voi olla myös Suomen tie.
Nykykäytäntöä kuvaa osuvasti se, että vaikka alueellistamisen ensimmäinen vaihe on Suomessa toteutettu, kaikki maakuntien jaossa olevat rahat tulevat yhä ministeriöiden kautta. Näin tapahtuu, vaikka keskushallinnon osuus on muuttunut ja muuttuu yhä hämärämmäksi; se on selvästi pelkkä väliporras EU:n ja maakuntien vuoropuhelussa. Maakunnissa siirtyminen uuden tilanteen mukaisiin käytäntöihin muun muassa hankkeiden luokittelussa ja seurannassa on ollut selvästi helpompi toteuttaa, koska koko maakuntahallinto on uusi asia. Aiemmin opittu ei ole ollut uutta käytäntöä häiritsemässä. Samaa ei voi sanoa keskushallinnostamme. Monelta osin on laahattu viime vuosikymmenen käytännöissä. Esimerkiksi Opetusministeriö ei ole alueellistanut päätöksentekoaan lainkaan.
Maakuntavaalien toteuttamisen ja alueellistamisen toisen vaiheen on kuljettava käsi kädessä. On selvitettävä, kuinka valtakunnallista hallintoa ja valvontaa voidaan vähentää häiritsemästä maakuntien työtä. Maakunnista voidaan rakentaa Eurooppaan alueiden Suomi.
Maakuntatietoisuuden vahvistaminen
Miten kansalaisten maakuntatietoisuutta voisi vahvistaa? Kuten sanottua, ihmisillä ei tavallisesti ole ongelmia oman maakuntansa valitsemisessa. Kun aluetason vastuu kasvaa, sille tulee myös aiempaa enemmän merkitystä ja voimaa. Maakuntien voimistuminen tulee siis olemaan automaattista. Tämä on Suomessa jo nähty. Kainuusta ja Etelä-Pohjanmaasta on tullut aivan todellisia maakuntia. Kajaani ja Seinäjoki ovat nyt merkittäviä maakuntakeskuksia, eivät Oulun ja Vaasan etäpäätteitä. Seinäjoelle tilanne on ennen kokematon. Kajaani, vanhana linnakaupunkina, on ollut maakuntakeskus muinoin Ruotsinvallan aikaan.
Mitä enemmän päätöksentekoa uskalletaan subsidiariteettiperiaatteen aidon tarkoituksen mukaisesti siirtää maakuntiin, ja mitä enemmän ne saavat resursseja jaettavakseen, sitä voimakkaammin integraatio tukee alueellistumista - siis maakuntien lujittumista. Maakunnat eivät ole enää pelkästään kulttuurillisia tai etnisiä yksiköitä. Yhä suurempi osa yritysten, yhteisöjen ja ihmisten toimintaympäristöjen puitteista luodaan maakuntatasolla. Esimerkiksi yritysten sijoittumiselle merkittävät toimintaedellytykset määritetään tulevaisuudessa yhä useammin alueellisella tasolla. Laajemman tason erot pyritään harmonisoimaan.
Kaikki ei perustu automaatioon. Uusiakin ajatuksia on esitetty, ja niitä tarvitaan. Maakuntahenki voisi olla vieläkin lujempi, jos myös maakuntajohtajat olisivat luottamushenkilöitä esimerkiksi siten, että vaaleilla valittaisiin maakuntavaltuusto, joka valitsisi maakuntajohtajan ja muut johtavat luottamushenkilöt. Näin maakuntavaalit todella miellettäisiin oman maakuntajohdon valitsemiseksi - ja johdolle tulisi myös poliittinen vastuu. Tämä olisi siis palkallista luottamustoimintaa, kuten kansanedustajan tai ministerin työ. Maakuntiin ei tarvita keulakuvamaista figuuria edustustehtäviin, vaan asiantunteva maakuntajohtaja.
Esko Antola on kiinnittänyt huomiota siihen, kuinka paikallis- ja aluetason tehtävistä näyttää meilläkin tulevan yhä houkuttelevampia. Kansallisen tason poliitikkoja, ministereitä ja kansanedustajia on jo palannut kunnallispolitiikan, läänin tai maakunnan johtotehtäviin.8. Perinteisesti on käyty toiseen suuntaan. Huomamme, että globalisoitumisen edetessä myös alueiden merkitys kasvaa. Maakunnat ovat haasteellinen vaikuttamisen taso.
Sulevi Riukulehto on filosofian tohtori, yhteiskuntatieteiden maisteri ja historian lehtori Ähtärissä.
Vastaukset 3
Vanhimmat
Suuri ja pitkäkin voi olla kaunis.
Subsidiariteetti, mikä ei ole koskaan tarkoittanut läheisyyttä, on alettu kääntää suomeksi "toissijaisuudeksi".
Lisätietoa hakuroboteilla tai vaikka tästä
http://www.eskoseppanen.net/jutut/Konvlokakuu.htm
Subsidiariteetti ei ole läheisyyttä, vaan toissijaisuutta ("korvaavuutta"=.
Sulevi Riukulehto tuli netissä sattuman kautta vastaan. Tyyppi on niin hulvattoman näköinen, että hän ei voi olla kokonaan väärässä. Sen verran pääsin tekstistä kärryille, että ymmärsin hänen kannattavan maakuntien suurempaa itsenäisyyttä. (kuten minäkin)
http://www.kaapeli.fi/viridis/archive/talvi00/images/sulevi.jpg